论英国社会保障法律的启发

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本文作者：林俏工作单位：东北财经大学

中国正在进行社会保障体系的构建。英国现行的社会保障体制及改革方案无疑对我国具有十分重要的借鉴意义。

一、英国社会保障法律制度发展概况

英国被很多学者认为福利国家性社会保障法律制度的代表国家，英国也是最早的福利国家。英国社会保障的发展与英国社会对贫困的认识有着密切关系。英国传统观念中一直认为贫困是由于懒惰等性格缺陷造成的。由于工业化的发展和资本主义原始积累，使很多被剥夺了生产资料的无产阶级和贫民生活陷入了困境。17世纪初，英国出现了严重的失业、贫困现象。传统的社会慈善机构已无力解决这些问题，并且，贫困也对社会稳定构成了威胁。因此，英国女王伊丽莎白在1601年颁布了《济贫法》。这时《济贫法》的理论基础新教关于贫穷是个人的罪恶的教义，认为济贫是统治者对贫民的恩惠。19世纪末，英国社会对贫困的认识有了很大转变。费边社会主义认为贫困是社会的事，每个人都有权利过上有尊严的生活。新自由主义认为，大多数的贫困是财富分配不公正的结果，它根源于人力和资本的浪费以及机会不均等。这些思想都批判了过去认为贫穷是罪过的观点。为维护社会稳定，20世纪前期英国掀起社会保障立法的浪潮，1906年的《教育法》，规定学校提供免费餐;1911年颁布了《失业保险法》;1918年通过《妇女儿童福利法》;1929年，颁布了《地方政府法》，该法将济贫委员会的职能移交给地方政府，也就意味着，废除了实施了300多年的《济贫法》。二战期间，英国政府为了稳定战后的社会秩序，聘请伦敦大学经济学院院长贝弗里奇爵士为主席，对英国原有的社会保障制度进行审视，并提出改革建议。贝弗里奇委员会在1942年11月提出《社会保障及其他社会服务报告书》，也就是著名的《贝弗里奇报告》。贝弗里奇在报告中主张建立更加完善的社会保障制度来改变英国的现状，也就是提供“从摇篮到坟墓”的完备的社会保障项目，将英国变成一个“福利国家”。贝弗里奇报告首次将社会保障权看作公民的一项基本权利。但是，贝弗里奇的思想并没有完全实现。目前，英国社会保障适用的主要成文法有:“《1992年社会保障缴费和补贴法》(SocialSecurityContributionsandBene-fitsAct1992)、《1992年社会保障行政管理法》(SocialSecur-ityAdministrationAct1992)、《1992年社会保障法相应规定》(SocialSecurityConsequentialProvisionsAct1992)、《1995年求职者法》(JobseekersAct1995)、《1998年社会保障法》(So-cialSecurityAct1998)。”［1］调整社会保障法律关系的除了成文法，还有规章以及判例法。英国社会保障管理主要由社会保障部负责，20世纪90年代初，社会保障部的职能逐步转移给处。补贴处(TheBenefitAgency)是最大的一个处。英国的社会保障项目包括:求职者津贴、收入扶助、疾病和残疾补贴、养老金、儿童补贴、住房补贴、财产税补贴等项目。［2］

二、英国社会保障法律制度的特点

纵观英国的社会保障，英国社会保障法律制度有如下特点:

(一)立法理念经历了单纯追求社会稳定到赋予公民权利的转变英国传统的社会保障立法是迫于社会压力，1601年的《济贫法》规定，政府为那些有能力劳动的人建立“贫民习艺所”，强迫他们从事繁重的体力劳动。1834年修正后的《济贫法》明确宣布“不得使接受救济者的境遇在实际上或者表面上由于最底层的独力劳动者”。一些人认为，这实际上是“向世界宣告在英国，贫困是一种犯罪。”［3］随着社会的发展，19世纪末，人们对贫困与社会风险的认识有了根本转变，贫困不再被认为是一种犯罪，不应完全由个人承担，而是一种不幸，这种不幸很大程度上是财富分配不公正的结果，社会风险是工业社会的必然现象，必须通过社会保障制度予以调整，因此，应赋予每个公民社会保障权。《国民保险法》、《国民救助法》的颁布就意味着社会保障已经成为一种公民权利。因此，可以这样说，从传统的社会救济法到现代社会保障法是一种立法理念上的巨大飞跃。

(二)英国社会保障强调国家责任英国1946年的《国民保险法》规定了公民可以享有的失业、生育、死亡、孤寡、退休等方面的保障权利和国家应该承担的责任;1948年《国民救助法》的实施则确立了国家全面承担起社会救助的责任。自此，英国社会保障的国家责任包括立法责任、财政责任、实施责任和管理监督责任等，成为英国社会保障法律制度的基本原则。在住房福利方面，政府承担了支出或者通过税收减免的方式提供支持的责任，这两种形式都体现了政府直接承担责任。为了确保国家责任的切实履行，英国设立了社会保障部，统一管理社会保障事宜。

(三)英国社会保障的普适主义社会保障的普适主义，即人人都有资格享受社会保障，体现了社会保障制度应有的公平性。英国的社会保障是全民保障，其范围包括所有英国国民。每一个英国公民从出生时就有一个社会保障号码，当收入达到法律规定水平的时，就应交纳国民保险费，凡英国公民不论是在城市，还是农村，也不论贫富贵贱，均可享受相应的社会保障权益，甚至居住在英国的外国人也可在缴纳国民保险费后，享受某些社会保障的权益。英国社会保障还具有全面性。英国的社会保障项目完善，被誉为“从摇篮到坟墓”的社会保障。当然，英国社会保障法律制度的高水平、广覆盖也加重了政府负担、使社会保障缺乏效率，这也是英国对社会保障制度进行改革的动因之一。

三、英国社会保障法律制度评析

英国福利国家模式有其积极的意义。英国社会保障是劳动人民的基本生活水平有所提高，物质生活条件有了较大的改善。并且，增强了劳动力的流动性，适应生产社会化的需要。同时，社会保障作为英国政府进行社会再分配的重要手段，在一定历史时期适当调节着社会需求，刺激或抑制社会消费，推动了经济发展。英国政府大力开展教育培训、医疗服务，既提高了英国劳动力的素质，又提供了大量的就业机会，促进了第三产业发展。总的来说，英国社会保障在一定历史时期，起到了积极的作用，缓和了阶级矛盾。但是，这种福利国家的模式也存在一些问题:

(一)社会保障支出使政府财政不堪重负1975年，英国的社会保障开支总计为89．18亿英镑，占GDP9．6%。1985年社会保障支出总计为353．32亿英镑。［4］而到了1991－92年度，英国社会保障的总开支达1070亿英镑，约占英国国内生产总值的1/5。据英国社会保险部统计，近十多年来，社会保险费(不包括医疗保险费)自1949年以来每年按3．7%递增，1992－1993年度达740亿英镑，占政府总开支的30．8%，占国内生产总值的12．3%。［5］1997－98财政年度社会保障总支出达到941．13亿英镑，全国平均每人每年大约可得到2000英镑的各种社会保障津贴。20多年的时间里，英国政府用于社会保障的开支增长了10倍以上，成为名副其实的福利大国。

(二)社会保障管理效率低下英国为了加强对社会保障的管理由社会保障部主要负责社会保障工作，它由津贴管理局、保费缴纳管理局、信息技术局、安置救济局、战争抚恤管理局、儿童福利管理局六个子机构构成。管理队伍十分庞大，但管理工作仍然有很多疏漏。据统计，社会保障部的职员有100多万人，每年需要支出的费用高达18－20亿英镑。［6］一些人利用管理漏洞想方设法骗取长期病假津贴。据调查，在英国，2/3的诊所医生曾为就诊者开过假医疗证明。英国就业部1992年，英国就业部发现了61，000宗骗取失业救济金的案子。据不完全统计，英国每年因为弄虚作假而损失的社会保障和福利费高达35亿英镑。

(三)高福利引发严重的副作用英国的高福利是建立在高水平的社会保障税的基础之上的，对中、高收入阶层征收高额累进税，目的是缩小贫富差距，达到“劫富济贫”的作用。但却产生了资本外流和人才外流的不良后果。同时，高福利的社会保障措施又使助长了很多人的懒惰和依赖的思想。目前英国“长期病号”靠政府津贴者达175万人，由于单亲父母除了可领取单亲补助外，还可得到儿童、住房及低收入等各种补贴。不工作而靠政府津贴为生的单亲父母约有100万人。［7］

四、英国社会保障法律制度对我国的启示

(一)树立社会保障权的理念要有先进的立法，首先要有先进的立法理念。英国社会保障法经过长期发展已经确立了社会保障是公民的一项基本权利。在我国社会保障思想古已有之，但其思想渊源都是统治者的仁政观和道义观，把提供社会保障作为政府对公民的一种施舍，这种思想一直延续至今。因此，在完善中国的社会保障立法的过程中，首先需要树立社会保障权利的思想。对公民而言，应该认识到社会保障是自己作为国家成员所天然享有的不可剥夺的权利;对于政府而言，应该认识到实行社会保障是不可推卸的责任，是自身存在的合法性基础。

(二)社会保障立法十分关键立法先行是英国社会保障法律制度发展的基本特征，也是世界各发达国家在发展社会保障法律制度中所采取的基本方式。我国已经制定了多部社会保障方面的法律法规，但是，只有2010年通过的《社会保险法》是由全国人大常委会审议通过的。整体来说，社会保障立法层次较低，各个法规之间还缺乏同一性，立法的任务还十分艰巨。因此，应加快社会保障立法进度，尽快出台《社会救助法》等社会保障基本法律，通过强制性立法建立起覆盖城乡的社会保障制度。

(三)明确政府的社会保障责任英国社会保障的国家责任包括立法责任、财政责任、实施责任和管理监督责任等，成为英国社会保障法律制度的基本原则。从法学的角度看，社会保障权是积极的人权，所谓积极人权，就是需要国家采取手段积极干预，保障此项权利的实现，也就是说，要求国家积极主动地采取有效措施保证公民社会保障权利的实现。从经济学的视角看，社会保障是一种需要国家通过财政手段进行社会财富再分配制度，政府承担责任是社会保障制度顺利运行的前提。因此，我国应借鉴英国社会保障中，对国家责任的界定，积极的转变身份，明确政府的社会保障责任。

(四)建立统筹城乡发展的社会保障制度英国的社会保障制度体现了普适主义，全体公民都平等的享有社会保障权。中国伴随着市场经济体制建立而建立起来的社会保障体系，更倾向于城市社会保障的发展。占人口20%的城镇居民享受着全国89%的社会保障费，占人口80%的农村村民则只享有全国的11%的社会保障费;城镇社会保险覆盖率已达90%以上，而农村社会保险覆盖率则不到2．4%;1991年，城镇人均社会保障费是445元，而农民人均是15元，其相差30倍。［8］近几年，社会保险逐步扩大了覆盖面，农民工等群体被纳入社会保险体系。诚然，我国是发展中国家，与英国等发达国家相比，经济发展等各方面还有差距，我们不能急于建立城乡一体化的社会保障制度，但是，我国国力已有了很大的提高，建立起覆盖城乡的社会保障体系，并逐步达到城乡一体化并不是遥不可及的。