廉租房法律的评析与改善

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本文作者：余滢工作单位：西昌学院管理与经济学院

一、我国廉租房法律制度现状及存在的问题

（一）立法层次偏低

廉租房制度是住房保障制度的重要组成部分之一，主要是指国家以住房租赁补贴、实物配租住房以及进行租金核减等方式向住房困难的低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭所提供的一种住房保障。我国廉租房方面的立法起步较晚，1999年建设部出台了《城镇廉租房管理办法》，提出由政府实施住房社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供租金相对低廉的普通住房，以保障公民的基本居住权利。此后在2005-2009年间，各部委单独或联合了《廉租住房保障办法》、《廉租住房保障资金管理办法》、《廉租住房建设贷款管理办法》等10余个规章性的文件来管理我国的廉租房建设问题。根据我国《立法法》的规定：上位法的效力高于下位法，即规范性法律文件的效力层次由其制定主体的法律地位所决定。这些主要法律制度基本都是由相关部门以管理办法的形式进行规定的，其制定主体的法律地位相对来说较低。低等级的法规在执行的过程中由于效力低下，因此在协调与保障方面都不如高级别的法律或法规。同时住房问题随着工业化和城市化的发展，会日益加剧，牵涉面会更广，层次会更深，效力低的法规恐怕难以进行有效调控。

（二）收入核准困难，监督难度大

建设部2005年制定的《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》的有关条款规定申请廉租住房保障的城市家庭其人均收入应符合当地实际制定的收入标准，现在的人均住房面积应该符合所在地政府确定的面积标准。根据这项规定，各地方政府规定申请人向政府申请廉租房时必须由拥有城镇户口的申请人持民政部门出具的最低生活保障、救助证明或政府认定有关部门或单位出具的收入证明和申请家庭成员所在单位或居住地街道办事处出具的现住房证明以及其家庭成员身份证和户口簿向户口所在地街道办事处或乡镇人民政府提出书面申请。从上述规定中我们可以得知在廉租房的申请中一个非常重要的核准因素就是申请人的收入状况，只有符合城镇低保的人才能够提出申请，但是由于我国没有建立个人信用制度和个人收入申报机制，所以我们很难对居民的真实收入状况进行核准。此外，申请廉租房的居民还必须没有住房或是人均住房面积不符合当地政府所规定的面积标准，但是目前这方面并没有形成行之有效的监管措施。

（三）保障覆盖范围狭窄

随着城乡一体化进程的加快，城市周边出现了大量的的失地农民，这些失地农民丧失了房屋但由于基本都保留了农村户籍，因此他们不符合申请廉租房的条件。此外除了失地农民外，我们在城市中还存在这样两类人，一类是收入高于低保户，但是没有固定工作，不能够购买经济适用房，同时又没有能力购买商品房，另一类是虽然拥有住房，但是住房面积达不到城市人均住房面积标准。这两类人属于城市生活的“夹心层”，这部分人群该如何解决他们的住房问题，这在我们国家现行法规中是没有提到的。

（四）承租人所承担的法律责任轻微

2007年12月1日中央实施的《廉租住房保障办法》指出：（1）对不再符合廉租房保障条件的，应当停止发放租赁住房补贴，或者由承租人按照合同约定退回廉租住房。（2）城市低收入住房困难家庭不得将所承租的廉租住房转借、转租或者改变用途。（3）城市低收入住房困难家庭违反前款规定或者有下列行为之一的，应当按照合同约定退回廉租住房：无正当理由连续6个月以上未在所承租的廉租住房居住的；无正当理由累计6个月以上未交纳廉租住房租金的。（4）城市低收入住房困难家庭未按照合同约定退回廉租住房的，建设（住房保障）主管部门应当责令其限期退回；逾期未退回的，可以按照合同约定，采取调整租金等方式处理。从这个法规中可以看出各级政府要对享受廉租住房保障的最低收入家庭定期进行核查，并按核查结果确定是否对租赁住房补贴或廉租房进行调整。如果享受廉租住房保障的承租人有违反法律规定的行为，则由房地产行政主管部门收回其承租的廉租住房，或者停止发放租赁补贴，或者停止租金核减。我们可以看出法律在面对承租人违反法律规定时的惩处措施是相当轻的，这就很难形成约束机制，这极容易造成了有人利用法律在审查和监管方面的漏洞利用廉租房谋利。

二、其他国家和地区廉租房法律制度经验总结

廉租房问题目前在世界范围内广泛存在着，由于发达的资本主义国家立法较早并且对于法律的实践检验时间较长，因此经验较丰富，下面我们就来看一下，这些国家和地区是如何对廉租房进行立法的。英国于1919年英国便颁布了《住宅法》，是世界上最早实施住房保障的国家。1924年，工党政府提出《住宅金融法》，对住房建设进行大规模的投入。1950年后，英国采取房租补贴替代原来的建筑补贴政策，使穷人成为补贴的最大受益者，被称作“真实租金政策”。1962年，政府为规范当时民间兴起的建房社团的活动，颁布了《建房社团法》，规定建房社团的宗旨是为社团成员筹集资金，并以完全所有或租赁保有房地产证券形式贷给社员等。美国对低收入家庭住房保障的特色就在于其各项保障措施的法制化。美国政府先后通过了《住房法》、《城市重建法》、《国民住宅法》、《住房与城市发展法》等，对住房保障作了相应的规定。对利用抵押贷款购买、建造和大修自己房屋的家庭，在征收个人所得税时减免抵押贷款的利息支出；对拥有自己住房的家庭，还可以减免所得税和财产税；对出租屋的家庭实行税收减免政策。法国早在1894年，法国政府就出台了建立廉价住房制度的法律。1906年，政府颁布的法令对廉价房的建设作了补充规定。日本早在1951年6月，日本就颁布了《公营住宅法》，根据《公营住宅法》，东京都政府作为一项福利事业每年都在投资建房，由都政府建造并管理的这类公营住宅叫"都营住宅"。日本有超过220万公共“廉租房”，占全部住宅的4.7％，另这种公营住宅保障了日本的贫困家庭“居者有其屋”。可以说，法律保证了公房租赁制度的公平合理，保证了住房困难的低收入家庭普遍受惠。在香港，政府将土地免费划拨给房屋委员会，由房委会招标建设公屋并分配给有需要的市民。法律规定只要年满18岁并且在香港居住满七年且仍继续在港居住；没有私人住宅物业；家庭月收入不超过1.6万港币，家庭资产净值限额不超过38.4万港币的就可以申请；同时实行轮候配屋制，轮候时间平均为两年左右；实行公屋退出机制，当租户户主及其配偶去世后，其他成年家庭成员必须接受全面的经济状况审查，才可获批新租约；公民住户须每两年向房屋署申报家庭资产，如家庭收入和资产净值超过指定限额，须迁出所租的公屋单位；维护公屋资源合理分配，居于公屋十年以上，并被界定为”富户”的住户，应缴交双倍租金。

三、关于完善廉租房法律制度的几点建议

（一）提高立法层次

如前所述美国的《国民住宅法》，日本的《公营住宅法》等，都是从法律上保证了住房保障制度的构建与完善。而我国目前关于廉租房制度的有关文件还没有上升到法律的高度，这是与“和谐社会关注最低和低收入家庭住房问题的战略架构是不相适应的”。同时立法层次的高低直接决定着法的执行的效力和覆盖面。因此建议高层次的立法机关在对我国城市化进程、人口流动现状及变化趋势、居民收入和财政收入的积累、城市土地和住房供应总体状况这几方面问题进行综合分析的基础上尽快制定出符合我国国情的统的廉租房保障法规，从立法上规定廉租房的保障对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源、专门管理机构的建立、以及骗取保障优惠行为应当承担的补偿性和惩罚性法律责任等。从而提高保障和执行的力度。

（二）制定行之有效的收入核准方案和法律监管措施

我们可以在民政局设立一个专门的收入申报系统，要求已经登记在册的廉租户定期申报的住户人口、住房面积、个人资产、收入变化等情况，从而准确掌握城市最低收入家庭状况，同时建立全国联网电脑系统监管居民住房动态档案。这样有利于对廉租房租户进行收入核准监督。同时还应当充分发挥社区的功能，每个街道办事处每个月必须负责核准本辖区内是否有新增加的城镇低保户，如果有，那么必须在第一时间上报民政局备案；对于已登记在册的低保户要进行严格审查是否仍然具备成为申请廉租房的条件，以保障最困难的人的住房问题。此外，在法律中明确规定，如果廉租户或者是新的申请人没有按照规定对自己的收入状况进行动态登记，或是在登记过程中存在恶意隐瞒等情况，将被罚在一定年限内不得申请廉租房，同时还要处以一定的罚款。

（三）扩大保障覆盖面

我们应当在有效的核准收入状况的前提下，对在本区域内生活的住房确实面临严重的人群进行保护，因此，我们应当对现行管理办法做出相应的调整，把覆盖面扩大。比如说，将失地农民和“夹心层”纳入保障范围。并且我们要在民政局建立专门的数据库系统，对于每年城市的双低人群进行复核，将新增加的双低人群加入系统，对已经不符合条件的清除系统，并且将不符合申请廉租房条件的人但仍然居住廉租房的，及时让其搬离。

（四）建立有效的退出监管机制和加大违法行为的惩处力度

我们从别国和地区的立法经验中可以看到在香港有关于退出机制的法规，但这个地区的法规是建立在当事人自己申报的基础上，这对于个人来说要求有很高的自觉性和自我约束能力。如今中国的商品房价居高不下，但中国人的收入水平又远远低于房价的涨幅水平，这就使得很多人真的没有办法以高度的自律性在当自己生活水平好转后自觉让出廉租房。所以我认为单纯靠收入申报机制是不够的，我们还应当用法律的形式建立专门的监管机制，我认为应当这样做，在对不申报或者申报不真实的家庭进行处罚时，相关执行部门应借鉴香港公屋进入退出机制设立的惩罚措施，对不申报资产或家庭收入及资产净值超过逾指定的公屋住户限额的租户须缴纳双倍租金，并于一年内迁出。如果在行政部门的审核过程中，存在行政执法人员和申报人相互勾结进行虚报、瞒报的情况，那么对于涉案的行政人员给予行政处分，给予涉案申报人罚款和永久禁止其申报的处理。四、结语完善的廉租房法律制度可以使弱势群体在获得住房保障，促进社会公平方面提供强有力的法律支持。“安得广厦千万间，天下寒士俱欢颜”，在建构和谐社会的进程中，解决低收入人群的住居问题，保障低收入人群在安居之后乐业，不管是对于低收入人群基本人权的保障，还是对于社会和谐的整体推进，都意义重大。