新时期水资源管理法律的改善

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本文作者：李秀龙章建文工作单位：中南林业科技大学政法学院

湘江是湖南人的母亲河，湘江流域的水资源对湖南来说意义非凡。近年来，湘江流域水资源紧缺和水资源污染问题日益严重，多次出现江水断流和水污染扩散的现象，湘江水资源的非法开发利用与湘江水资源的保护展开了一场隐形的博弈。湘江水资源出现的这些问题与当前的湘江水资源管理有密不可分的关系。目前，湘江水资源管理的“条块分割、部门分割”管理体制导致多龙治水，水资源管理的协调难度加大。再加大主管部门治标不治本，有法不依，执法不严，管理法律机制不健全，致使湘江生态功能不断弱化。为了保证湘江水资源的合理开发和可持续发展，建设一个生态环保的鱼米之乡，湘江流域水资源统一管理迫在眉睫。

一、湘江水资源统一管理的意义

根据联合国2006年的《世界水资源开发报告》[1]，全球用水量在20世纪增长了6倍，其增长速度是人口增速的两倍。报告中提出了9个值得重视的问题，位列首位的即是“水资源的管理、制度建设、基础设施建设均不足。”可见，水资源的管理、制度建设对水资源的保护和可持续利用具有特别重要的意义。提高管理效率，有利于保护、节约水资源。水是生命之源，水利是农业的命脉。发挥政府对水利建设的主导作用，建立多元、稳定的水利投入和管理机制。水资源统一管理符合湘江河流的自然属性，可以避免“政出多门”造成的矛盾。提高用水效率，实现水资源配置的公平、公正、合理、有序。用水效率与水资源配置有着密切关系，水资源配置的效率是最大的用水效率。在统一管理的机制下，可实现湘江水资源的最佳配置，保证沿岸各区域在总量一定的条件下获得符合区域发展需要的水资源。保持湘江水功能的完整，实现水资源管理的多个目标。水资源不同于其他自然资源的特征之一是水功能多样，水可用于满足生活、生产，旅游、航运、发电等。分部门管理不利于保持水功能的完整，只有采取统一管理、统一调配的方式，才能最大限度保持水功能的完整，发挥水资源效益。贯彻最严格的水资源管理制度，使水资源优先满足生活、生态需要。水利部提出要实行最严格的水资源管理制度，但是这一制度的贯彻执行有赖于各相关管理部门和各有关区域的支持与配合。采取统一管理，最严格的水资源管理制度才能落到实处，并且应扭转水资源首先满足经济发展需要的思路和做法，促使水资源优先满足生活、生态的需要。

二、符合湘江流域经济社会发展需要的管理制度构建

当前我国流域治理基本上处于行政分割、部门间信任度低等状况，只有赋予流域管理机构全面规划和管理整个流域的权力，从法律上确定流域管理机构的地位和工作职责，为流域管理提供法律保障，才能保证流域内水事管理的顺利进行。

1、明确湘江水资源管理委员会的法律地位

湖南省政府于2008年5月9日成立湘江流域水污染综合整治委员会，但由于其主体地位和行政执法权没有得到法律法规的确认，缺少权威性，难以实现对流域的统一管理，导致部门之间出现相互争夺或推诱的局面。因此，湖南省应借鉴长江水利委员会、黄河水利委员会等机构的经验，在即将出台的《湘江流域管理条例》中建立并明确湘江流域管理委员会的水行政管理权限和执法地位，在机构运行与协调问题上，建立完善的协调和仲裁机制，及时解决流域管理机构和其他有关水利管理部门的矛盾。为湘江水资源的整体环境规划和重大问题作出决策，协调流域内水资源供需矛盾，实现水资源的统一管理。此外，建议湘江水资源管理委员会下设执行机构湘江流域水资源管理局。湘江流域水资源管理局在业务上受省水利行政主管部门的指导，但人员和经费必须具有一定的独立性，管理局对湘江流域管理委员会做出的决定，必须执行。湘江流域管理委员会应当建立管理和调配水资源的议事规则，在法律规定的范围内行使管理权。其中水资源的管理和调配要以水权为核心充分发挥市场机制的作用。

2、建立流域管理责任制

为保障湘江流域管理工作的正常进行，在划分湘江流域职责权限范围的过程中，要统筹大局，根据每个部门的特点以及湘江流域上中下游不同地域特点，实事求是，明确划分职责范围，实行责任落实制，明确每个参与管理的部门以及管理人员的职责，将工作做细，同时建立相关评估体系，实行奖惩制度，提高管理者的积极性。首先，明确政府的环保责任。按照主要领导是第一责任人、分管领导是直接责任人的要求，构建政府的环保责任制度，进一步完善水资源管理制度。其次，明确企业的主体责任。企业是治理水污染的主体，按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁排污、谁付费”的原则，将企业的职责明确，企业之间相互监督，严格执行和遵守环保法律法规和各项监管制度，自觉加大对治污的投入，改进治污工艺，提高治污水平，确保治污设施正常运转。同时，加强宣传，严格实施各项环保监管措施，严防污染反弹现象，杜绝违法超标排污。第三，明确环保部门的监管责任。环境执法是法律赋予环保部门的一项基本职责，执法监督是环保部门的立足之本。湘江流域管理更要加强环保部门的执法监督力度，严格执法程序，健全对执法人员的各项监督考核体系，督促其尽职尽责，做到执法必严、违法必究，确保水资源开发利用执法监督到位。

3、建立湘江水资源开发利用的相关制度

（1）建立水权交易制度

湘江水资源的配置之前是由行政主管部门独自承担，然而随着经济社会的发展以及水资源供需矛盾的加剧，人们对水资源的数量、质量都提出了更高的要求，仅仅依靠行政主管部门已经不能达到这一要求，只有通过建立完善的水权交易制度，才能实现湘江水资源的高效配置。水权交易制度是在政府宏观调控的基础上，充分发挥市场对水资源的的优化配置的制度。首先，最为关键的是湘江水资源的交易程序和规则，在即将出台的《湘江流域管理条例》中，可以根据各地区的经济发展水平对水权交易的价格、程序、规则等作出明确的规定，为水权交易的顺利进行提供强有力的保障，达到水资源配置的最高效率。其次，水权交易市场的划分。其次，湘江水权交易市场可以分为为三级，一级市场是湘江水资源的初始分配，即流经的各地级市政府的水权分配；二级市场是拥有水权的各级政府之间水权的交易；三级市场是更为具体的水用户之间的交易。这是水权交易市场的主体。由于各用水户用水需求和效率的不同，通过水权交易可以实现水资源的高效配置。第三，完善水权交易的监督机制。通过行政主管部门对水权交易进行严格的监督，才能促进水权交易的实现。通过水权交易制度的充分建立和水权交易市场相关规则制度的完善，政府调控与市场调节有机结合，才能促进湘江水资源的有效配置。

（2）建立湘江流域补偿机制

1986年诺贝尔经济学奖获得者布坎南说：“没有合适的法律和制度，市场就不会产生任何体现价值最大化意义的效率。”[2]流域生态补偿是指为了实现社会公正,通过行政手段和经济手段相结合的方式,对流域生态系统服务的受益者征收一定量的生态补偿金,用于对流域生态服务提供者进行补偿。[3]流域生态效益补偿是实现流域内水资源开发利用公正性的重要法律制度，对于保护流域内水环境具有重要的意义。湘江流域管理委员会可以下设湘江流域生态效益补偿管理机构，对流域生态效益补偿工作进行全面管理，建立健全水资源补偿制度。同时，应建立湘江流域生态效益补偿基金为生态效益补偿奠定基础。首先，应完善现有的流域财政收支制度，拓宽资金来源渠道。其次，湘江流域要发展生态资本市场，拓宽流域生态效益补偿资金来源。主要有以下方式:水权交易市场化运作、建立生态效益补偿捐助机构和积极利用国债资金、开发性贷款、生态效益补偿彩票。按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励社会资金参与水资源建设、水资源污染整治的投资，努力形成多元化的资金格局。最后，企业必须在缴纳能满足治理所需全部费用的保证金后，才能取得排污许可。若排污企业未按规定履行水资源补偿义务，政府可动用保证金进行生态治理。

（3）确立流域水污染防治司法审查制度

湘江水资源由行政主管部门统一监管，既是裁判员又是运动员，容易造成政府为了政绩而破坏流域水环境的行为。行政权与司法权依法享有一定的职权和独立处理某类特定的事务的权力，水污染防治司法审查制度目的通过司法权对行政权的制约和监督，防止行政机关滥用职权，促进行政机关依法行政。这已经成为现代法治的核心。因此,湘江流域水资源管理应重视水资源的司法保护。[4]首先，流域内相关利益主体要对政府水污染防治的不力行为提起诉讼，维护自身的合法权益。其次，司法机关对流域环境规划甚至流域内的经济发展规划等政府抽象行政行为进行司法审查，由法院来审查裁决流域水污染防治行为，防止政府为了地方利益而对湘江流域破坏。第三，检察院应严格司法，对于水污染承担责任并构成犯罪的行政人员提起公诉，追究其刑事责任。只有把管理和保护结合起来，才能实现湘江水资源的可持续利用。法律法规应明确规定司法权对政府水污染防治行为的制约,确立流域水污染防治司法审查制度，以纠正政府因短视行为而破坏流域可持续发展的行为。

结语

2004年全国政协委员吴中如提出“目前的水资源管理体制不仅使水资源难以综合开发利用，发挥最优效益，还容易引起有关管理部门或各地之间发生涉水纠纷。”[5]同时他建议，进一步加强流域机构的职能，统一管理我国大江大河水资源和水能资源开发利用规划。[6]2010年，水利部副部长胡四一指出“要切实加强水资源统一管理，实行最严格的水资源管理制度，强化水资源配置与调控手段，充分发挥水资源在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境上的基础性、导向性作用，促进经济发展方式的转变。”[7]2010年12月水利部部长陈雷指出“把严格水资源管理作为加快发展方式转变的战略举措，注重科学治水、依法治水。”[8]流域水资源统一管理已成为我国水资源管理的一项战略举措。湘江流域是湖南省经济的主动脉，其丰富的水资源承担着饮用、渔业、旅游、灌溉、航运等多种功能。然而伴随经济的快速发展和城市化进程的加快，湘江流域不断受到严重污染，制约着当地社会经济的发展、和谐社会的建设。因此，必须推进流域治理机制由政府单边的科层治理机制向多元参与的网络治理机制转变，从科层机制走向流域网络治理机制是长株潭城市群“两型社会”建设中湘江治理新政的路径选择。流域统一管理机制的基本框架是中央地方多层级治理和政府企业社会伙伴治理的有机结合，这将有利于该区域“两型社会”建设和可持续发展，并为其他流域的科学管理提供宝贵经验。