美国农业法律制度的演变与启发

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本文作者：王军杰工作单位：四川大学法学院

美国不但是发达的工业化国家，也是农业发达的国家，二战以来在国际农产品贸易和食品贸易中一直保持着霸主地位。美国农业现代化，一方面，缘于良好的农业资源禀赋、发达的科技和雄厚的资金等基础;另一方面，不断完善的农业国内支持政策也为其农业的发展提供了可靠的制度支撑。本世纪以来，美国通过了两个新的农业法案，即2002年《农业安全与农村投资法案》(TheFarmSecurityandRuralInvestmentActof2002，FSRIA)和2008年《食品、环保、能源法案》(TheFood，Conservation，EnergyActof2008，FCEA)。以上两个农业法案隐含了美国农业国内支持制度三个重要发展趋势。

一、“价格支持”和“收入支持”共存的趋势

增强本国农产品国际竞争力，提高农民收入是美国农业国内支持的两个核心目标，如果说“价格支持”保证了第一个目标的实现;“直接支付”和“反周期支付”则为第二个目标的实施奠定了基础。从表面上看，2002年FSRIA好像把“价格支持”取消了，转化为“营销援助贷款计划(MLAP)”。实际上作为美国价格支持政策的基石，MLAP只是价格支持的变种，MLAP中的“贷款率”的机理与价格支持并无实质区别。2002年FSRIA不但扩大了营销贷款援助的农产品范围，而且提高了多数农产品执行期内的贷款率水平。2008年FCEA又把埃及大豆纳入该措施的范畴，并从2010年起提高了小麦、燕麦等作物的贷款率，上调幅度在5%～15%不等。［1］所以，美国农产品价格支持不但没有消失，随着贷款率的上调，其政策效应在不断强化。在市场经济条件下，农业作为一个产业和其他产业相比，尤其是与工业相比具有与生俱来的比较利益逐步降低的特性，［2］再加上新一轮农产品贸易自由化进程受阻，美国农产品出口形势不甚乐观，为了保证农民收入稳定增长，2002年FS-RIA和2008年FCEA进一步强化了对农民收入的支持。

(一)直接支付(DPC)。2002年FSRIA用“直接支付”替代了1996年农业法案中的“生产灵活性支付(PFC)”。FSRIA中的“直接支付”不但改变了之前直接支付的计量标准而且将DPC的适用对象由生产灵活性合同支付的7种扩大到10种(增加了花生、大豆和其它油料作物)。DPC是以2002年历史种植面积、历史产量和符合条件作物的直接补贴率计算而来的，与农户当前的实际种植面积和产量无关，对生产影响较小，所以美国把DPC列入了“绿箱”的范畴。

(二)反周期支付(CCP)。CCP是2002年FS-RIA创立的美国特有的直接补贴方式，FSRIA规定该直接补贴方式与脱钩的支持同时进行。实际上CCP完善并取代了之前国会每年都要审定的“紧急市场损失援助计划”，更为规范化和制度化，进一步加大了支持的力度。按照《乌拉圭回合农业协定》(URAA)的规定，CCP尽管与生产无关，但与价格变化相关，属于部分脱钩的支付，应划归“黄箱”的范畴，但美国把CCP纳入了“非特定产品”的范畴，避免计入。2008年FCEA对DPC和CCP进行了微调。例如，对DPC中的“历史产量”重新进行了确定;CCP中的支付面积由基础面积的85%下调到83．3%;在目标价格制定上，FCEA除将陆地棉的目标价格下1%以外，小麦、大米、大麦、大豆、高粱、燕麦6种作物的目标价格上调了3%～26%;另外，小扁豆、埃及大豆和干燥豌豆被纳入到CCP的范畴。［3］DPC和CCP实施方式的调整以及支持范围的扩大，进一步强化了“增加农业收入”的政策效应。CCP措施是据价格变动给予的支付，如遇到自然灾害，产量歉收，价格上升时，会出现总收入减少的情况，由于价格又在目标价格之上，支付额度会较低。为了避免这种情况发生，2008年FCEA引入了一种新的直接支付方式，即“作物年度平均收入选择支付(ACREProgram)”。当某种农产品价格下降、产量减少，收益低于预期的时候，该制度即被启用。ACREProgram措施的实施可以防止在上述情况下农民收入的减少。该制度紧跟生产和市场情况，从而保障了农民收入的稳定。从2009年起农民可以在CCP和ACRE中选其一，若选择了后者则在2012年之前不得撤销。［1］由2002年FSRIA和2008年FCEA的分析可知，为了满足不同的政策目标，美国农业国内支持制度出现了“价格支持”和“收入支持”共存的趋势。“价格支持”属于“黄箱”支持，有上限限制，但“价格支持”是一国提高其农产品国际竞争力的最简洁、最有效的措施，为了不断促进本国农产品的出口，美国的“价格支持”措施在未来相当一段时间将继续存在。对农业生产没有直接影响的“直接支付”属于没有数量限制的“绿箱”范畴，为了实现农业可持续发展，不断增加农民收入，“绿箱”支持措施已是WTO农业国内支持纪律改革的方向，也是各成员方国内支持制度改革的未来。

二、重新强化农业国内支持的趋势

20世纪末，为了适应URAA多边纪律要求，美国农业政策进行了一些重大调整。1996通过《联邦农业促进与改革法案》(TheFederalAgricultureImprovementandReformActof，FAIR)提出了农业政策进一步市场化的改革目标，该法案也被认为是市场化特征最明显的一部农业法案。但美国农业市场化改革进程未能持续，其预期目标也没能实现。本世纪以来，FSRIA和FCEA表明政府对农业的国内支持政策不但没有削弱，反而不断强化，美国农业政策呈现市场化改革中断，国内支持重新被强化的趋势。2002年FSRIA的核心内容不是削减农业支持，而是增加对农业的支持，尤其是农民收入和价格支持，法案计划10年对农业支持预算为1900亿美元，大大高于1996年FAIR预计的735亿美元。［4］(P.106)2008年国际农产品价格持续高涨，加上直接支付措施不断强化，美国农民收入大幅提高;经济危机使得美国财政赤字再创历史新高，预算再次成为增加补贴的焦点问题。多哈回合农业谈判也到了最后的艰难时期。在此背景之下，布什政府希望借此机会对农业补贴继续20世纪末开始的市场化改革，消除30年代开始的政府严重干预农业的印迹，以迎合世界农产品贸易自由化之趋势。但是农业委员会所代表的农业利益集团在国会中团结一致、组织得力，经过与布什政府的长期较量，尽管布什总统多次对法案动用否决权，最后还是以农业保护主义者的胜利而告终，2008年FCEA获得通过。根据该法案，美国农业国内支持预算不但没有削减，反而大幅上升。农业谈判的关键时刻，美国最终还是放弃了多边主义，选择了保护本国农场主的利益，该法案的通过不但给艰难的多哈回合蒙上了一层阴影，对发展中国的农业生产也产生了不小冲击。尽管FCEA削减了贷款差额支付额度，补贴方式似乎更符合URAA的精神，但对大豆、玉米等主要作物的支持却继续上升，FCEA新增了生态保护、生物能源、营养、科研推广等方面支持，在商品计划中增加了直接支付额度，未来10年平均年度支持额高达623亿美元，远远高于目前每年480亿美元的支持水平，实为自由贸易的大倒退。由上分析可知，2002年FSRIA比1996年FAIR计划的支持额度年均增长了约86．5亿美元，2008年FCEA又比2002年FSRIA计划的支持额度年均增长了约143亿美元。尽管“黄箱”的价格支持数额在不断下降，而“绿箱”的支持额度在不断上升，表面上迎合了农产品贸易自由化的趋势，但美国整个农业国内支持额度和农业实际支持水平却在不断强化，这与URAA“建立公平的、以市场为导向的农产品贸易体制”的宗旨完全背离。作为最大的农产品贸易国，美国国内农业利益集团所左右的国会缺乏削减农业国内支持的政治诚意，是导致多哈回合谈判一再休眠，至今未能达成最终协议的重要原因之一。

三、“黄箱”措施“绿箱化”趋势

由美国、欧盟倡导的农产品贸易自由化进程，其主要目的是降低发展中国家农产品进口的关税和非关税限制，扩大本国高额补贴催生的严重过剩农产品的出口。而发展中国家开放本国农产品市场的条件之一，即为发达国家应削减其高额的农业补贴，减少补贴对农产品贸易的扭曲及对本国农业的冲击，实现农产品贸易的公平和公正。URAA和多哈回合“2008农业模式草案7月文本”把农业补贴分为出口补贴和国内补贴，2005年香港部长级会议已对就农产品出口补贴的削减义务达成一致，即发达成员和发展中成员分别于2013年和2016年之前完全取消出口补贴，［5］届时农业补贴将只剩下国内补贴，即国内支持。而美国、欧盟和日本是农业国内支持的“重灾区”，其高额的国内支持严重扭曲了国际农产品贸易，对发展中国农业造成严重威胁。WTO农业多边纪律把国内支持措施分为两大类，一类是对贸易没有影响或只有很小影响的支持措施，免于削减;另一类是对贸易扭曲的作用较大的支持措施，应逐步削减。前者主要包括“绿箱”支持(GreenBoxMeasures)、“蓝箱”支持(BlueBoxMeasures)。后者主要指“黄箱”支持(AmberPolices)，即不属于“微量”支持和“发展箱”的“黄箱”支持部分，都在削减之列。根据WTO农业委员会“2008年农业模式草案7月文本”美国的“黄箱”支持应削减到130～164亿美元。［6］为了使得本国农业国内支持符合WTO农业多边纪律的要求，美国2008年FCEA有一个明显的趋势，在保证国内支持总额度不断上升的前提下，尽量实现“黄箱”措施的“绿箱化”。2008FCEA与2002FSRIA相比，属于“黄箱”支持的“商品计划”减少了44．94亿美元。而同期是“绿箱”支持(生态保护、营养计划、农村发展、出口信贷等)共增加了118．94亿美元，是同期“黄箱”削减量的2．65倍。生态保护和营养计划两项就占了总支持量的近80%(2002农业法案中“黄箱”支持超过55%)，其中的粮食援助又是单项支持占“绿箱”支出比例最大的。可以看出，美国农业支持总额度削减的结果不但没降，反而大幅增长。“黄箱”措施“绿箱化”的发展趋势不但反映在国内支持的额度分配上，在具体支持措施的转换上也有所体现。例如，更多的使用不挂钩的支持措施，增加了直接支付额度，减少了具有扭曲作用的“贷款差额支付”和“价格支持”。以历史面积、历史产量为基础计算的DPC尽管对农业生产也有一定的影响，但毕竟比以现今实际耕种面积、产量进行计算的方式对农业生产影响小的多。所以美国把本属于“黄箱”支持的DPC，经过调整后转化为“绿箱”支持。CCP中的支付率与当前的市场价格有关，其中的支付面积与支付单产是根据基期情况确定的，与当前的面积和产量没有关系，故属于部分脱钩补贴模式，美国把其列入非特定产品的“绿箱”措施，但这一做法受到其他成员的质疑。如果说美国“黄箱”措施的“绿箱”化是为了使其国内支持制度符合WTO农业纪律的要求，那么不断增加的“绿箱”支持则是充分利用WTO的纪律许可，来实现提高农民收入和增强农产品国际竞争力两个终极目标。四、美国农业国内支持制度对我国的启示美国农业国内支持法律制度晚近发展趋势对我国农业支持制度的设计与改进具有重要借鉴意义。作为发展中农业大国，我国同样面临着提高农民收入和增强农产品国际竞争力的两大任务，这也是解决当前“三农”问题的关键。农产品国际竞争力增强了，收入提高了，农民就富裕了，农业就发展了，农村就和谐稳定了。因此，美国农业政策的调整对我国国内支持制度的启示主要有以下两个方面。

(一)用足8．5%的“黄箱”支持，把“黄箱”支持的目标放在提高农产品国际竞争力，确保我国粮食安全根据我国入世承诺，“黄箱”支持量的上限限制是农业生产总值的8．5%，要想用“黄箱”有限的支持实现既能提高我国农产品的国际竞争力，又能确保我国粮食安全的目标，应该对我国农业国内支持政策做以下调整，一是应用足“黄箱”允许量，二是合理设计“黄箱”的支持方式。美国只所以把DPC和CCP转化为“绿箱”范畴，很大程度上是为了满足WTO农业纪律的要求，使其“黄箱”支持上限不超过其农业生产总值的5%。农业资源禀赋远远优于中国的美国尚且用足“黄箱”的支持量，农业资源禀赋较差的中国也应充分利用“黄箱”支持。据财政部、农业部公布的数据，2009年我国三农总支出达7161．4亿元，农业生产总值约35226亿元，［7］2009年的“黄箱”支持(粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴)约1230．8亿元，“黄箱”支持约占当年农业生产总值的3．5%。可见，2009年“黄箱”支持量远没有达到8．5%的上限。按照第一产业占国内生产总值的比例(11．8%)可以推算出2010年农业生产总值约为46961．9亿元。我国2010年三农总支出为8183亿元，其中四补贴为主的“黄箱”支持约占1309亿元。由此推知2010年我国“黄箱”支持占当年农业生产总值的比例约为2．8%。尽管2010年三年总支出比2009年增加了1021．6亿元，但三农支出，尤其是“黄箱”支出占当年农业生产总值的比例不是增加了，反而降低了。另外需要强调的是，我国把农林、水利、气象等部门事业费也计入了三农总支出，约占总支出的40%左右，除掉这部分行政部门的事业运行费，那么我国每年的三农总支出将缩水近一半，“黄箱”支持占当年农业总产的比例将不足2%。故当前我国“黄箱”支持量距我国8．5%的入世承诺还有很大差距，我国“黄箱”支持还有很大的政策提升空间。从“黄箱”支持方式来看，当前我国“黄箱”措施主要集中在粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴“四补贴上”，价格支持的实际支出偏低。这方面可以借鉴美国DPC和CCP的做法，即以2006～2010年五年的历史耕种面积为基期对所有的农户予以全面补贴，每亩耕地的补贴额度宜高不宜低，否则难以起到补贴农业的实际效果。同时大幅提高粮食最低收购价格，保证农民增产又增收，提高农民种粮积极性。以上两种补贴方式并用可以产生以下几个政策效果:1．以乡镇上报的历史耕种面积为基础计算农户的补贴数额，把补贴款项直接以“农业补贴卡”的方式发放到农户手中，减少中间环节，节约行政成本，也可以最大限度地避免弄虚作假套取补贴款项的现象。2．可以克服当前粮食直补未能明显促进粮食生产的弊端，因为粮价上去了，种粮收益就提高了，补贴给农民的款项自然会投入到粮食作物上，这样既可以提高农民收入，又可以保证粮食产量。3．可以把当前与生产有关的“粮食直补”转化为“绿箱”支持，不但可以为“黄箱”支持节省更多的政策空间，还可以实现提高农民收入的目的。

(二)加大“绿箱”支持额度，把“绿箱”支持的目标放在提高农民收入上工业化进程较快的发展中国家在上世纪80年代基本放弃了农业歧视政策，转向“工业反哺农业”的支持政策。我国直到2004年才开始免除农业税，逐步停止对农业剩余的剥夺，转向对农业的保护和支持。长期以来，农民收入过低是造成“三农问题”的根源，尤其近年来农民收入增长越发困难。据国家统计局公布的数据，2010年我国城镇居民人均收入19109元，农村居民人均纯收入5919元。我国2010年三农总支出扣除40%的行政部门事业运行费后约为4909．8亿元，如果按照八亿农民计算的话，每人平均获得补贴约为613．7元，占当年农民纯收入的10．3%。早在本世纪初，美国政府的各种支持就已达到占农民纯收入的42%。［8］考虑到一些补贴资金直接用于农业基础设施建设，并不是以现金的方式发给了农民，所以农民实际拿到的现金补贴可能更低。根据WTO农业纪律，成员方“绿箱”支持没有上限限制，在农民收入增长越发困难的情况下，“绿箱”支持理应成为我国增加农民收入的主要政策措施。一方面可以借鉴美国的经验，以历史耕种面积为基期把直接支付转化为“绿箱”范畴。建议把按2006～2010年为基期计算的农民直接支付额度提高到占农民纯收入的30%以上，这样提高农民收入的政策效应方能显现。另一方面，应加大中央财政资金“绿箱”基础设施建设的支持，尤其是大型的水利、电力设施，农田改造等项目，节省农民开支，间接提高农民收入。随着自然灾害的频发，农业基础设施是改善农业生产条件，提高粮食生产，减轻农民负担的保证。入世以后，我国农业基础设施建设支持(2002～2006年)平均为502．08亿元，与前期502．72亿元的支出基本持平，［9］严重落后于我国农业生产的现实需求。据不完全统计，全国主灌溉区的基础设施完好率不到40%，配套率不足70%，［10］农业基础水利设施抵御自然灾害的能力很弱。今年年初北方小麦主产区持续干旱再次引发对农业基础设施状况的担忧，于是2011年《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》(中央一号文件)第十六项明确指出:力争今后10年全社会水利年均投入比2010年高出一倍，大幅度增加中央和地方财政专项水利资金。2010年我国水利投资是2000亿元，高出一倍就是4000亿元。遗憾的是“一号文件”对中央财政资金的投入比例并未明确。农田水利、水电、灌溉、农田改造、生态环保等基础设施投入数额巨大，县级财政和农民难以承受，笔者建议这笔资金由中央财政和省级财政共同负担，或全部由省级财政负担，否则“一号文件”确立的农业基础设施建设目标将难以实现。另外，我国农业科研、教育、农业保险等方面的投入长期以来处于较低水平，这方面的“绿箱”支持也应切实增加。提高农业科研的转化率、对农业的贡献率及农产品的科技含量。扩大农业保险，尤其是灾害保险的保赔品种，提高农业保险的赔付率，千方百计的增加农民收入。结论我国自从2004开始免除农业税以来，在中央连续八个“一号文件”(2004～2011年)的号召下，我国农业税逐步全面取消，各项补贴制度逐步建立，“工业反哺农业”的国内支持政策体系初步形成。但也应该看到，我国实际三农支出的增长远远低于我国经济增长速度，与发达国家相比，对农业的整体支持力度还远远不够。为了实现提高农产品国际竞争力，确保我国粮食安全，提高农民收入的农业发展目标，必须用足8．5%的“黄箱”支持，不断加大“绿箱”支持力度，合理设计国内支持制度的实施方式，切实保证农业支持的政策效应。否则，在人口不断增加，粮食消费量不断上升，环境持续恶化，农业生产资源面临刚性约束的情况下，我国粮食安全将难以保证，“三农问题”也将更加突出。