城乡统筹的法律机制探究

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本文作者：项贤国工作单位：唐山师范学院历史文化与法学系

社会保障法律制度是指国家为了保持经济发展和社会稳定，对公民提供基本的生活保障，使公民在年老、疾病、失业、灾害、丧失劳动能力时获得基本物质生活保障的制度。建立覆盖城乡的社会保障法律制度是构建和谐社会的目标和主要任务[1]。由于受到历史和现实因素的制约，在目前二元经济结构的背景下，社会保障法律制度仍是城乡二元格局，这损害了广大农民的合法权益，不利于社会公平和正义的社会主义法治理念的实现。本文探讨当前河北省经济快速发展的背景下，如何加快构建城乡统筹的社会保障法律制度。

一、制约因素

1.责任分担不清在现行已经确立并被认同的责任分担机制下，社会保障法律制度责任主体之间缺乏有序的利益博弈机制和对话平台，导致政府与企业、社会、个人的责任边界不明晰。各级政府社会保障责任不明确，地方政府的筹资积极性不高。中央政府与地方政府之间，没有明确的职责划分，中央政府的财政压力太大，有的地方政府缺乏承担责任的积极性和主动性。河北省虽然是一个经济大省，但经济发展不均衡，有的地方政府财政资金充分，在农村已建立全面的社会保障，推行城乡统筹社会保障法律制度相对较容易。对于经济不发达地区，构建城乡统筹社会保障制度时缺乏充分的资金保证，政府财政补贴较少，公民参加社会的积极性不高，使城乡社会保障制度发展呈二元发展模式，成为河北省构建覆盖城乡社会保障法律制度的主要障碍因素。2.筹资机制不顺现行社会保障法律制度模式下，城市社会保障费用主要由政府、企业、个人三方共同筹资，对于农村地区，则主要由政府和个人承担社会保障费用。这种模式会导致一些盲区，城市居民中有一部分人没有工作单位，则只能靠政府和个人缴纳费用，但个人往往收入较低或没有收入，他们中有一部分人可能参加不了社会保障。对于农村地区，农民收入不高，参加社会保障的积极性也不高，为了吸引农民参保，政府投入大量的财政，但资金总额有限。仅靠政府的财政支持，农民的社会保障水平较低，且范围较窄，目前主要集中在构建新型养老和医疗保险上，而社会救助和社会福利制度并未建立。可见，单纯依靠政府的财政资金构建城乡统筹社会保障法律制度显得特别乏力。3.立法严重滞后在当前社会主义法治理念指导下，法律应当为城乡统筹社会保障制度提供保障，但迄今为止，河北省整个社会保障制度的运行与改革，一直依赖政府的决策或指标来推动，没有完善的社会保障法律制度。地方政府的随意性和主观性较强，缺乏有效的激励监督机制。虽然2010年10月我国出台了社会保险法，但立法主要规范了城市的社会保险制度，农村社会保险制度主要由国务院另行规定，而除社会保险法外尚没有其他任何社会保障法律。社会保障在城市推行得较好，但在农村的覆盖面很窄，社会保障的立法层次较低，农村社会保障的有效供给完全不能满足快速发展的农村社会需求，这主要是因为农村社会保障法制环境的缺失。在这种立法框架下，河北省城乡统筹社会保障法律制度体系并没有真正建立起来。4.经济模式制约我国现行社会经济发展模式呈城乡二元结构状态，城乡经济发展水平差异较大，城市社会保障水平远高于农村，社会保障资源分配严重不合理，尤其是社会救助和社会福利制度。城市社会保障制度体系基本健全，而农村地区尚未建立完整的社会救助和福利制度，使农村贫困人口和城乡边缘性群体生活越来越困难。河北省具有典型的二元经济特征，随着沿海区域经济和城市工业的发展，城乡经济差距日益扩大，导致社会保障制度发展不均衡，农村社会保障制度严重滞后，严重制约了城乡统筹社会保障制度的发展。统筹城乡社会保障发展，必须破解二元城乡结构，大力推进农村社会保障制度建设，促使城乡社会保障均衡发展。

二、有利因素

1.经济快速健康发展可提供充分的资金支持在环渤海经济区域和京津冀一体化经济发展政策的推动下，河北省重点推进首都经济圈发展，加快保定、张家口、承德开发建设，推动河北北部经济发展。同时在国家支持下，重点发展唐山曹妃甸和沧州黄骅港区建设，促进沿海经济快速发展。此外，河北还是能源大省，积极利用资源优势，推动企业整合，发展规模经济效用。在经济快速发展的背景下，城乡统筹社会保障制度建设所需资金可以得到有效地保证。2.基层组织工作网络可提供良好的组织保障在社会保障制度的运行机制上，基层组织发挥着重要作用，社会保障中的家庭收入核定、张榜公示、组织评议等方面必须由基层组织负责。河北省在城镇居民社会保障制度建设的过程中，已经初步建立了基层社会保障组织工作的网络。基层确立了专门的机构，由专人负责社会保障工作，同时对基层社会保障工作人员进行专门培训，提升素质，建立社会保障工作机构上下联动的统一网络。农村社会保障法律制度建设则以基层群众自治组织为基础，政府主导，确立了社会保障组织的工作网络。在推动社会保障制度建设时，财政、民政、住房、教育、医疗、司法等政府部门应各司其职，负责相应领域的社会保障工作，为城乡统筹社会保障制度建设提供了较好地组织保障。3.社会保险法的出台可提供一定的法制基础经济基础决定法，同时法对于经济基础具有能动的反作用，并通过生产关系反作用于生产力。统一规范的社会保障制度和业务流程，是构建城乡统筹社会保障法律制度的重要保障。2010年10月全国人大常委会出台了《社会保险法》，首次以法律的形式规范了养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险，改变了以前社会保障制度多是以法规、规章和政策来规范的局面，这是我国社会保障法律制度发展的重大突破。《社会保险法》较全面地规定了城镇居民的社会保险制度，同时兼顾了农村社会保险制度，从社会保险的基本内容到保费征缴、经办、监督等方面规范了社会保险法律制度，立法相对较完善，为城乡统筹社会保障法律制度的构建提供了强有力的立法基础。

三、基本思路

1.公平和平等的理念公平是现代社会保障法律制度的本质与核心，是城乡统筹社会保障制度的基本理念[2]。公平是法的重要价值之一，随着现代经济的发展，社会保障逐渐成为全体公民的基本权利，社会保障法律制度在不断构建和完善中确立了公平的法治思想。社会保险制度通过对单位的强制缴费，确保职工的福利，实现劳资双方的相对公平。社会救助制度通过国家财政转移，实现富裕阶层与贫困阶层的相对公平。社会福利制度通过建立覆盖全民的福利设施与服务，实现地区间发展的相对公平。平等是城乡统筹社会保障制度的重要保障。平等是唯一的合理原则和正义标准，社会保障权是全体公民平等享受的一种法定权利。构建城乡统筹的社会保障法律制度，必须遵循普遍性规则，确立统筹兼顾的社会保险、社会福利和社会救助制度，使全体公民平等的社会保障权体现在整个制度设计中，在我国最终确立城市居民和农村居民享有相同的社会保障项目，所获得的社会保障待遇相近，实现社会保障制度的统筹与均衡发展。2.明确政府责任是关键社会保障制度是国家强制推行的一种保障民生的福利制度。在市场经济快速发展的背景下，经济发展工业化、规模化，使公民面临诸多的社会风险，无论是城镇居民还是农村社会成员，单靠个体都很难避免这些社会风险带来的损失，因此，政府应在城乡统筹社会保障制度建设中承担主要的责任。政府在主导城乡统筹社会保障制度建设的同时，加强对城市边缘群体和农村社会成员的资金支持和政策引导[3]。社会保险制度的改革应在坚持政府、企业、个人三方缴费的基础上，增加政府投入，政府承担城市边缘群体和农民的社会保险的大部分费用，提高其参保积极性和主动性。社会救助资金则完全由政府承担，适当扩大社会救助的内容和范围，强调社会救助不单纯是“输血式”救助，而更是“造血式”救助。社会福利资金除了政府承担外，积极引进慈善资金，突出企业的社会责任，倾斜发展农村地区的社会福利设施。总之，政府在构建城乡统筹社会保障制度时必须承担基本的主要的责任。3.统筹兼顾是核心统筹城乡社会保障制度的前提是应该建立覆盖城乡的全面的社会保障制度，尤其是在农村构建完善的社会保障制度。同时，城市和农村社会保障协调和衔接发展，社会保障水平逐步统一，公民在居住迁移过程中社会保障权益可以衔接，社会保障待遇可以实现，这是城乡统筹社会保障发展的目标。由于现行社会保障制度存在城乡差异，统筹城乡社会保障必须要把城市社会保障和农村社会保障有机联系起来[4]。笔者认为，建立一个完善的城乡统筹社会保障制度体系，必须要统筹兼顾经济发达地区和落后地区，统筹兼顾高收入人群和中低收入群体，尤其是城市边缘群体和农村社会成员，这是河北省城乡统筹社会保障发展的核心。

四、对策与建议

1.完善法律制度虽然我国已出台了《社会保险法》，但从整个社会保障法律制度体系来看，目前尚无社会救助和社会福利方面的法律，现行社会保障立法层次较低，可操作性不强。况且社会保险法主要规范了城镇的社会保险制度，而对于广大农村地区，没有完善的社会保障法律。河北省应加快社会保障立法步伐，尤其是农村社会保障的立法，出台社会保险法相关实施条例，同时制定其他相关法规，依法构建城乡统筹社会保障法律制度体系。建立统一规范的社会保险、社会救助和社会福利制度，制定统一的业务操作流程和标准，逐步实现社会保险基金省级统筹，进而推进整个社会保障基金的省级统筹。只有这样，才能为城乡统筹社会保障法律制度体系的构建奠定坚实的法制基础。2.确立可持续发展的筹资机制建立可持续发展的社会保障筹资机制，要不断完善和创新社会保障的财政投入和支持方式，摸索一条与经济增长相适应的财政投入稳定增长机制。通过财政转移支付制度，加强财政转移支付力度，并健全转移支付资金的使用办法，对资金的使用进行绩效考核。政府、企业、慈善机构等各方职责分工明确，各尽其责，采取有效地监管措施确保社会保障账户资金及时到位[5]。总之，应积极拓宽筹资渠道，实现筹资多元化。尤其是农村社会保障资金，仅靠政府与农民承担社会保障费用，远不能达到社会保障的目标和水平。应发挥企业社会责任效用，由企业和慈善机构承担一部分费用，同时创新筹资途径，如发行彩票筹资。缩小城乡差别，通过财政收入二次分配调节社会保障资金不平衡，确立长效的可持续发展的社会保障筹资机制。3.建立科学完善的管理体制建立科学的社会保障管理体制，应当整合现有的分散在社会保障、民政、卫生、计划生育等部门的城乡社会保障管理资源，改变社会保障多头管理的局面，统一社会保障的经办机构，改革社会保障行政管理体制，确保统一规划、统一决策、统一管理，保证政令畅通。在此基础上，加强基层社会保障管理机构建设，建立基层社会保障事务所，统一管理社会保障事宜。整合城乡社会保障服务资源，建设社会保障服务网络平台，建立覆盖城乡的网络系统，为社会保障对象提供系列信息化服务。建立健全社会保障的监督机制，在现有监督体制下，明确政府责任，提高社会监督的透明度，建立第三方监督制度，对社会保障资金的筹集、使用由社会保障部门以外的机构来监督，真正达到监督的效果。4.统筹发展路径选择构建河北省统筹城乡社会保障法律制度体系，应全面建立城乡统筹的社会保险、社会救助、社会福利与商业保险和慈善事业相协调的多层次的发展模式，该路径选择应以现有制度为基础，不断进行改革与创新。首先，加快农村社会保障法律制度建设步伐，在全面推行新型农村合作医疗和新型农村养老保险制度下，进一步建立农村社会救助和农村社会福利制度体系，使农民能够像城镇居民一样，享受经济快速发展带来的成果。其次，改革城镇社会保障法律制度，扩大社会保险的覆盖范围，在推行全民养老和医疗保险的背景下，进一步发展失业保险和生育保险；进行机关、事业单位人员的社会保障制度改革，逐步过渡到与城镇企业职工社会保障制度相对接的发展模式；积极发展和创新企业年金、商业保险，为社会保障法律制度提供有益的保障。最后，实现城乡社会保障法律制度统筹和协调发展，要着眼未来，社会协调、平衡发展，统筹规划城乡社会保障制度，重点解决低收入贫困人群的社会保障问题，逐步实现城乡社会保障法律制度的对接与统筹发展。