突发性灾害处置的法规构建

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本文作者：王长贵工作单位：淮南师范学院政法系

一、引言

突发性自然灾害事件自古有之，人类社会形成之初就面临着各种自然灾害的威胁。随着人类社会生活在广度和深度上不断拓展，自然灾害所带来的影响也越来越大。我国是世界上自然灾害频繁的国家之一，自然灾害很大程度上制约了我国经济社会的发展。进入新世纪以来，我国不断发生的重大自然灾害给我国的现代化建设带来了严峻的挑战，提高应对自然灾害的能力显得尤为迫切。在提高自然灾害应对能力方面，自然灾害应急法制建设是必不可少的环节，也是建设社会主义法治社会与和谐社会的客观要求。本文以安徽省为例，就安徽省应对突发自然灾害的法律制度的建构进行探讨。

二、安徽突发性自然灾害现状

作为我国中部的安徽省，是我国从亚热带气候向暖温带气候的过渡气候区，境内地形地貌特殊，气候条件复杂，各类自然灾害时常发生，是自然灾害易发区域。如表1显示，从2004年至2008年这五年来，安徽省平均每年各类自然灾害带来的损失在115亿元左右，其中以洪涝、干旱、台风、冰雪冻灾、地质灾害、林火、森林病虫害为主。地震灾害也时有发生，如2011年1月19日安徽安庆遭受4.8级地震，经济损失折合人民币有3624.5万元[1]。

三、安徽突发性自然灾害应对法制建设及其存在的问

（一）安徽突发性自然灾害应对法制建设现状

安徽省应对自然灾害的立法主要有：2007年制定通过的《安徽省气象灾害防御条例》，对从事气象灾害的监测、预报、预防和减灾等活动进行规范；2006年6月通过的《安徽省人民代表大会常务委员会关于修改〈安徽省防震减灾条例〉的决定》；2004年10月的《淮南市防御雷电灾害条例》；2003年12月的《安徽省实施〈中华人民共和国水法〉办法》；2003年11月通过的《安徽省抗旱条例》；2002年4月通过的《安徽省人民代表大会常务委员会关于修改〈安徽省防震减灾条例〉的决定》；1999年8月通过的《安徽省实施<中华人民共和国防洪法>办法》；1998年6月通过的《安徽省气象管理条例》；2000年12月通过的《安徽省防震减灾条例（修正）》；《安徽省防范和应对自然灾害引发生产安全事故应急预案》；安徽省人民代表大会常务委员会关于修改《安徽省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》的决定，以及《安徽省农业重大自然灾害突发事件应急预案简本》等等。这些立法活动对维护安徽的社会稳定、预防自然灾害的侵害以及保护人民生命财产安全方面发挥了重大作用。但是我们也要看到在现实实践当中，这些法制建设仍然存在这样和那样的问题，需要予以改进，更好地发挥其应有的作用。

（二）安徽突发性自然灾害应对法制建设中存在的问题

在安徽省制定的应对自然灾害的地方性法规中，主要存在以下问题：1.法律规定不详细，过于概括化，条文空洞化，可操作性不强，实际执行中难以规范。如安徽防洪方面的法规规定:防洪费用按照政府投入同受益者合理承担相结合的原则筹集,各级人民政府应当保证实施防洪规划和年度计划所需资金，提高防洪投入的总体水平。该规定对于谁是受益者不明确，如何合理承担、承担的标准不明确。虽然要求各级人民政府保证所需资金，但没有规定如何保证以及违反该规定的责任，实际操作起来问题重重，难以发挥应有的规范作用。2.条文规定责任不清，难以落实到位。如《安徽省气象灾害防御条例》第二十条规定：县级以上人民政府应当组织有关部门和单位建立气象灾害监测信息共享机制，建设监测信息共享数据库。气象主管机构负责气象灾害监测信息共享数据库的管理工作。气象主管机构应当及时向有关部门和单位提供气象灾害监测、预报、预警信息；有关部门和单位应当按照各自职责提供与气象灾害有关的大气、水文、环境、生态等监测信息，并相互及时通报预报、预警信息。条文虽然规定了有关部门和单位的职责，但主体不明确，职责也不清，对于违反职责怎么问责，没有规定，在实际执行中难以得到落实，条文容易成为摆设。3.对预防自然灾害的科学研究及设备研发的支持立法缺乏。综观安徽省的应对自然灾害的立法，其内容基本上承袭国家有关立法条文的内容，对于预防自然灾害的科学研究工作以及有关应对自然灾害的设备研发制造方面没有提供法律支持，无疑令人感到遗憾。无论是汶川地震，还是2008年的雪灾，都反映了在救灾过程中专业设备的重要性。在抗击雪灾的过程中，由于专业铲雪车和吹雪车的缺乏，使救灾工作受到极大的阻碍，难以及时疏通道路，导致灾情加重。在汶川地震后也由于缺乏专业救援设备，许多救援人员在救援过程中只能用手去刨开瓦砾搜救人员，导致灾后第一时间救援效果受挫，在黄金的72小时内无法救出更多的受困人员。这些血的教训需要吸取，告诉我们要积极对此进行科学的探索，研发出更多的有关灾害的救援设备，提高抗灾和救灾能力。因此，除了政府倡导科学研发以外，更应该从制度上为此提供保障，促进科研人员从事该方面的研发工作。4.重救助轻预防。对于自然灾害的立法，目前的通病都是在灾害发生后如何救援抗灾，譬如救援物资的筹集、运输和分配，资金的划拨、使用、监管，灾区信息的畅通、灾后重建等等。表现最突出的就是从中央到地方各省的应急预案基本上都是千篇一律，而且都是着重于灾后的工作。安徽省的自然灾害立法同样如此，需要加以改进。对于自然灾害的预防方面，虽然意识到其重要性，但在实际的应对法制建设中却比较滞后。比如对于如何预防自然灾害的发生，具体的预防工作及其相应制度缺乏。而这些应该是省级防灾救灾工作的重点，不能照抄照搬中央的应急制度内容，应该细化和具体化。正因为却这些方面的制度，使得我们在救灾防灾工作方面表现为重救助、轻预防。5.重视政府作用，忽视民众力量。安徽省的自然灾害方面的法律规章从内容上看，重视政府的主导作用，强调政府在自然灾害方面的组织和领导。在应对自然灾害的法制建设中，政府是主导的力量，但也要发挥群众的智慧，要走群众路线，让广大民众参与到制度建设中来，献言献策，群策群力，这样才能制定出符合实际的各项防灾救灾工作制度。在防灾救灾工作中，政府虽然是主导力量，发挥着指挥棒的作用，群众则更是在防灾救灾工作的一线，其重要性不言自明。因此，需要我们的政府在工作中重视民众的力量，发动群众做好应急救灾工作。但是目前的应对自然灾害的法制中，强调了政府的工作和作用，却在一定程度上忽视了民众的力量和作用，这一点需要加以改进。6.立法较零散，没有统一的灾害应对基本法律制度。安徽省在自然灾害的应对立法方面，基本上主要围绕国家颁布的有关自然灾害的基本法律而进行。因为我国目前在自然灾害应对立法方面是“一事一法”，没有系统性，缺少一部应对自然灾害的基本法，也就造成安徽省立法同样零散，没有统一性的立法，缺少应对自然灾害的基本对策制度。7.缺乏针对不同类型自然灾害的应对预案，在应急方面雷同化，缺乏针对性。目前，我国制定有突发事件应急预案，全国各地各部门都相应地建立了相似的突发事件应急预案，其内容大同小异。地方政府在制定自然灾害的应急预案时，应该结合当地具体情况，制定预案细则。国家层面的应急预案概括性强，很抽象化，操作性差，主要起指导作用。作为地方的应急预案不能依样画葫芦，同样抽象化和缺乏操作性就失去其意义。地方的应急预案应在国家应急预案的指导下落实到可操作性上，要具体细化，便于实施。但从目前情况来看，安徽省的突发事件应急预案同样存在这样的问题，导致预案的可操作性和针对性较差，难以充分发挥其应对灾害和突发事件的重大作用。

四、各国突发性自然灾害应对立法制度带来的启示

在自然灾害面前，各国为了减轻灾害的危害和损失，都通过立法来确立防灾减灾的应对制度。本文以美国、德国和日本为例予以简要介绍。

（一）美国的救灾制度

美国也是世界上自然灾害频发的国家，遭受的自然灾害的种类十分广泛。为了有效地对自然灾害进行管理和控制，美国通过立法和颁布政策建立了一套完备的防灾减灾和抗灾的应对制度。美国联邦政府针对灾害的防治、救助颁布了完善的法律，包括洪水灾害立法、灾害救济法、地震法、海岸带管理法等重要立法。同时，美国各州分别制定了各具特色的地方性法规，作为地方政府救灾行动的依据。联邦政府、州政府相互协作、相互依赖，在灾害防治中发挥着重要的作用[2]。1979年，卡特总统设立了联邦紧急事务管理局作为统筹全国防灾、减灾的主要机构[3]。美国还建立科学的地震保险制度，通过立法，有的以政府补贴形式、有的以私人融资与私营保险的方式参与自然灾害的保险，这种保险制度极大地减轻了联邦政府的灾后救济压力。

（二）德国的救灾制度

德国在自然灾害应对法制建设方面有两大特色值得借鉴：一是通过强制保险来分担巨灾损失。德国制定了《国家洪水保险法》，由德国联邦洪水保险管理署和私营保险公司共同参与管理洪水保险。德国将洪水区划分为行洪区和非行洪区。法律规定，在行洪区内不准修建任何建筑，在非行洪区内修建建筑物前必须购买洪水保险[4]。二是规定参加抢险救援的志愿者可在一定条件下替代法定的兵役义务，并规定志愿者所在的单位不得以任何理由和借口阻扰志愿者参与救援活动，对志愿者的救援活动提供法律保障[5]。

（三）日本的救灾制度

日本在救灾方面是以法律为依托的，1961年建立《灾害对策基本法》，依据该法，日本从中央到地方制定有关防灾应急方面的法律约53部，已基本形成一整套完善的法律法规制度体系。日本的中央和地方各级政府部门都建立有各自的危机管理体系，其根据危机类型的不同启动各自不同的危机管理机制。着重于灾害信息快速传递建设，使信息畅通，灾情透明，便于开展有针对性的救灾工作。日本政府在应对灾害方面建立全民皆“兵”防灾救灾防范体系，政府鼓励各地区或社区组织和居民自主自发成立防灾救灾市民团体,如消防团、妇女少年或儿童防火俱乐部等，在灾害发生时做到自救、互救。这些方面的工作都有相应的立法予以保障和实施[6]。根据以上国家的立法实践，可以看出各国在应对自然灾害方面都十分重视法律的作用，建立了系统的自然灾害应对法律制度。在应对自然灾害的立法方面重视自然灾害的预防，都建立了灾害的保险立法，同时十分重视地方政府与中央政府的相互协作，积极发动各级社会力量参与抢险救灾活动并给予立法保障。这些有益的经验启发值得我们吸收利用。

六、安徽突发性自然灾害应对法律制度的构建对策

应对突发性自然灾害的法律制度建设，需要结合国内外有益的经验和制度。在制度构建中要突出强调“预防为主，应急为辅”的方针，大力建设具有前瞻性的应对突发性自然灾害的法律制度。针对安徽省的具体情况，笔者认为应从以下几点进行应对自然灾害的法制建设：第一，应重视立法的系统性，构建完善的应急法制体系。安徽省在制定本省的自然灾害应急法制方面，笔者认为可在中央立法的指导下，加强本省在自然灾害的应对法制建设方面的系统性，充分发挥法制的作用。完善的自然灾害应急制度应涵盖自然灾害的各个方面，通过系统的立法构建完善的自然灾害应急体系。譬如在自然灾害的预防方面，自然灾害的科学研究、信息收集、预防网络建设、人员配备和培训、灾害预测与防备、灾害的预防设备研发生产等，这些都要通过立法加以规范。在减灾方面要重视救灾减灾资金的筹集、使用和分配立法，灾害保险立法，抗灾设备研发生产调拨使用立法，灾后恢复立法等等。在自然灾害应对立法方面首先要制定一部基本法律制度。作为省级政府可以立法通过《自然灾害预防与救助条例》，就自然灾害的预防、科研，救灾物资生产与筹集和分配、灾害救援资金的筹集、使用、分配与监管，灾害保险、信息收集、人员培训，救援人员基本权利义务、灾后恢复等事项进行基本规定。其次就具体自然灾害类型进行分别立法，各法与自然灾害应对基本法保持衔接一致。基本法律制度重点着眼于灾害的预防、科研、资金和保险及救灾需要注意的共同问题方面，各个单行自然灾害类立法既要重视预防，也强调救灾和灾后恢复，并就本类型的灾害特点制定特定的法律规范予以调整。在灾后恢复救济方面，2002年8月5日的《民政部和财政部关于规范特大自然灾害救济补助费分配管理的通知》中规定：“救灾应急资金应在10日内下达到县级，县级应在5日内落实到灾民手中；新灾救济资金和春荒、冬令灾民生活救济资金应在30日内下达到县级，县级要在15日内落实到灾民手中。”这些规定内容可以吸收到灾后恢复救济立法规定中。在救援资金的使用、分配与监管方面，政府应当全面落实“以人为本”理念，确保重大突发性灾害受灾群众的基本生活。要按照公开、民主和便民的原则，做好重大突发性灾害救灾资金的发放管理工作，同时建立和落实使用公示制度，接受群众和社会的监督。政府的自然灾害救援管理部门应自觉接受社会各界的监督，认真做好救助工作，最大限度地降低自然灾害带来的损失和对社会经济造成的负面影响[7]。第二，通过立法提高省内民众的防灾减灾意识，加强自然灾害应急知识培训。作为地方政府，安徽各级政府部门要充分发挥当地新闻媒体的宣传作用，省政府可在立法中规定“防灾宣传日”，同时建立自然灾害救助应急知识培训制度，提高群众自救互救能力，提高自然灾害应急的效率。要提高防灾减灾的能力，民众的防灾减灾意识不可忽视，只有普遍提高了广大群众的防灾减灾意识，才能使群众自觉投入防灾减灾工作，充分发挥出人民群众的力量做好防灾减灾工作。通过立法使各级媒介机构加强防灾减灾的宣传工作，如编写自然灾害应对方法的知识读本，免费发放给广大民众等。政府机构要经常通过不同形式开展防灾减灾活动或演习，发动群众参与，提高政府机构与人民群众应对突发性自然灾害的能力。2008年5月12日汶川特大地震给我国带来巨大灾难，可以将5月12日规定为“防灾宣传日”，5月规定为防灾宣传月等。一方面通过宣传警醒世人，另一方面借此普及民众的防灾意识。此外，在立法中要详细规范灾害预防知识的宣传和教育，从制度上提高民众的灾害预防能力。第三，立法加强抗灾科技研发和经费投入。地方政府部门要鼓励抗灾设备研发，切实提高防灾抗灾和减灾的能力。随着安徽省近几年的经济高速发展、财政收入的增加，可立法对研发抗灾救灾的科研部门或生产抗灾救灾设备的企业进行财政拨款或补贴，激励科研部门和企业重视此类设备的研发和生产，在立法中要对此类科研和生产企业发展提供法律支持与保障。第四，构建完善的信息系统，立法规范信息的采集与。信息系统的建设对防灾减灾工作十分重要，要吸收国外防灾抗灾经验，建立移动电话预警系统、气象系统、地震系统、洪水控制系统、电子公告系统、灾害预警电视广播系统，使信息系统畅通，避免信息的闭塞带来抗灾减灾的混乱和不必要的资源浪费，确保灾区社会稳定。在信息的建设管理上，首先，政府应当在第一时间向社会灾情信息，并根据灾情发展情况做好后续信息工作。其次，信息要坚持实事求是、及时准确的原则，科学地评估突发性自然灾害事件的危害等级，这是政府对社会、公众负责任的体现。第五，建立健全保险制度，提高应对突发性自然灾害的保障力量。根据表1可知，安徽省是一个易发洪涝与干旱灾害的省区，作为农业大省，要确保将自然灾害对农业的损害降到最低影响，一方面要加强预防措施；另一方面在自然灾害发生后，要使广大受灾群众所遭受的损失能够得到弥补，这需要建立和健全各项保险制度。笔者认为可以借鉴美国、德国的灾害保险制度，如建立洪水和干旱保险，对于淮河沿岸的一些行洪地区要进行强制保险，提高这些地区风险保障能力。在保险制度设计上可参照美国的做法，采取政府补贴和私人融资保险相结合的制度，降低广大人民群众的保险成本。此外还可建立农业保险制度，由政府统一为农民参保，采取财政补贴与参保金统筹方式，建立农业保险基金，切实提高农业的抗自然灾害的保障能力。第六，加强自然灾害应急法律制度的可操作性建设。作为省一级的地方行政区域，在制定应对突发性自然灾害法律方面应注意其具体内容上的可操作性问题，需要结合本省实际情况，在国家立法的指导下作出具体细致的立法规定。中央立法主要是从宏观上对突发性自然灾害的应对进行指导，其条目概括性强，地方政府立法的重点不是指导，而是具体的应用和操作，只有这样才能切实发挥法制的作用。总之，要发挥自然灾害应对的法制力量和作用，就必须将自然灾害应对工作纳入法治轨道，完善其法律制度。惟有如此，才能使自然灾害的应对走上法治化、科学化，发挥出法制对人民群众生命与财产的保障作用。