国家商品储备法律制度思索

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本文作者：吕清正工作单位：安徽大学法学院

国家商品储备主要作用是保障关键物资供给，调节市场，保障国家安全、保证经济稳定发展。国家商品储备法律制度属于宏观调控法的范畴，吞吐储备商品是调节余缺、稳定价格不可或缺的手段。然而我国国家商品储备的制度化比较薄弱，没有重要商品储备的基本立法，中央储备规模小，不足以满足经济调控的需要，地方政府限于财力和其他因素大多还没有形成重要商品储备体系和长效机制，探讨我国国家商品储备法律制度具有十分重要的理论和实践价值。

一、我国国家商品储备的立法现状及实施中的问题

所谓国家商品储备法律制度，是指政府为应付突发事件、平抑或稳定某些重要商品市场价格，建立商品的调节性库存，并通过吞吐库存来平衡市场供求，调控市场价格的制度。中央立法主要是部门规章，以针对具体商品的立法为主，缺乏国家商品储备的基本立法，如《中央储备糖管理办法》、《中央储备肉管理办法》、《边销茶国家储备管理办法》等，《价格法》第27条只是原则性规定了政府可以建立重要商品储备制度。地方立法以河北省、广州市为代表，制定了《河北省省级重要商品储备管理办法》（2007年修订）、《广州市市级重要商品储备实施办法》，在完善储备管理制度方面进行了有益的尝试。然而我国商品储备制度在实施过程中存在许多不足，很难满足经济调控的需要：1.缺少统一、高效、责权明确的储备管理机构。重要商品储备分散在各部门，各种储备商品主管机构不统一，具体主管、协调机构缺乏实施管理的明确授权，管理权限分散，没有相应的法律法规。牵头组织部门的缺位和不明确，造成部门分割、各自为战，储备工作分割化，市场调节部门化。特别是当涉及多部门的重大市场调控事项时，部门之间难以形成合力，一定程度上影响了储备工作的开展和储备效能的发挥。2.财政负担过重。我国商品储备承担了许多政策性目标，比如经济安全、保障民生、保护农产品价格等，没有处理好储备调节与市场机制的关系。储备扶持国内产业可能延缓产业升级，储备保护农产品价格，又可能因为进口农产品的竞争陷入成本高昂而无效的尴尬境地，储备的经济效益不理想。我国承担储备任务的企业大多属于传统的“老国企”，市场化程度低，经营效率不高，依赖国家财政补贴。商品储备的运作受到较多行政干预，程序复杂，存在严重时滞，影响了储备商品及时的吞吐和轮换，储备成本和损耗巨大。这些都给财政带来过重负担，影响了储备体系进一步完善。3.储备规模小，种类少，难以满足经济调控的需要。我国处于大量消耗能源的发展时期，许多重要资源严重依赖进口，旺盛的需求大大拉高了国际市场的能源、矿产品价格，短期内难以在低价位完成充足的国家储备。而且很多关系国计民生的重要商品也需要从国际市场调剂余缺，甚至严重依赖进口，如大豆。一旦出现突发事件如自然灾害，国内生产、储备不足，难以应对，需进口补足国内需求的巨大缺口，国际市场价格将大幅攀升，使我国处于不利的贸易地位。

二、国外商品储备法律制度概况及借鉴

为了保障国家安全和经济安全，美国、欧盟、日本、俄罗斯都建立了各具特色的储备，制定了较为完备的商品储备法律制度。

（一）美国的商品储备法

美国制定的储备法律包括《国防生产法》（1950）、《能源政策与保护法》（1975）、《重要战略材料储备法》（1979）等。《国防生产法》、《重要战略材料储备法》不涉及石油，有关石油储备的是《能源政策与储备法》。有关粮食储备的法律，如《联邦农业完善与改革法》（1996）、《农业保障和农村投资法》（2002）等。《能源政策与储备法》严格规定动用石油储备的条件———紧急事态发生，长时间、大范围地造成原油供应量显著减少，油品价格暴涨，可能对国民经济带来重大影响情形下，总统有权决定动用石油储备。《能源政策与储备法》除联邦政府的石油储备外，还规定了工业石油储备和地区石油储备。工业石油储备是政府要求每个石油进口商和加工商建立和维持一定数量的石油产品储备。地区石油储备是进口燃料重油或其他石油产品超过总需求比例20%的地区，建立一定数量储备，为本地区服务。美国的粮食储备只包括小麦和大豆，采取市场主导型储备模式，政府不拥有粮食储备，承储主体是农场主。政府采取法律、经济手段调控民间储备，减少政府储备支出，调控粮食价格，保障粮食供给，比如“营销援助贷款”，即农民在播种前以未来要收获的农作物抵押获得贷款，收获后，市场价格高于贷款率，农民出售农产品偿还贷款；当市场价格低于贷款率时，农民可以放弃赎回农产品并不需要偿还贷款。

（二）欧盟的商品储备法

《欧盟关于成员国承担保有原油或石油产品最低储备义务的法令》（即欧盟理事会第2009/119号法令），规定成员国的石油储备90天石油净进口量或者61天石油消费量，并要求成员国建立中央储备实体。有关粮食储备的法律文件，包括欧盟《2000年议程》等。各成员国也有相应立法，如德国《石油及石油制品储备法》。欧盟大多数国家的战略石油储备实行的是机构储备与企业储备相结合，机构储备为主导的模式，政府不直接储备石油。少数国家实行完全的政府储备（如捷克），或机构储备（如德国），或者企业储备（如意大利）。德国根据《石油及石油制品储备法》，1978年成立了具有法人地位的石油储备协会(EBV)，负责国家法定的石油储备义务，所有炼油厂、石油进口和经销公司是EBV的法定会员。企业除承担EBV的权利义务外，还必须自行储备石油。EBV石油储备的动用，由联邦政府经济部在紧急时期紧急投放令，按会费缴纳比例向会员投放。企业石油储备在紧急时期，企业自行决定动用，但动用后必须迅速补足原定储备量。法国根据1992年颁布的《石油供应安全法》，成立了石油战略储备委员会（CPSSP）和安全储备管理有限公司（SAGESS）。CPSSP代表政府负责制定储备政策和战略储备地区分布计划，授权SAGESS特许经营，并对其实行严格的监督和控制。SAGESS只能在CPSSP的要求下购买石油,并且只能CPSSP的允许下或国家的要求下卖出石油。欧盟粮食储备主要实行国家采购，当粮价低于干预价格，法国粮管局收购粮食作为公共存储或临时储备。欧盟对储备粮管理方面的主要政策是“月加价”政策，通过对农民或粮食企业储藏粮食的仓储费用进行补贴，避免收购季节集中上市，影响粮价。

（三）日本的商品储备法

日本有关石油储备的法律先后颁布了《石油供需优化和紧急措施法》（1973）、《石油储备法》（1975年12月27日颁布，2007年最新修改）等。有关稀有金属的法律文件是《金属矿业事业团法》。有关粮食储备的法律是《关于主要粮食供需平衡及价格稳定的法律》（1994年12月颁布，2011年最新修改）、《食品、农业和农村政策基本法》（1999年）等。2004年日本成立了“日本石油天然气金属矿产资源机构”（JOGMEC），从石油公团接管了国家石油储备的全部管理职责。日本战略石油储备是政府主导，企业分散储备。石油进口、炼制、销售的企业都要依法承担石油储备义务，接受政府监督，没有正当理由或许可，不得低于每年通产省大臣确定的基础储备量。政府有义务为石油公司提供支持，包括日本开发银行为增加石油储备设施和其他设施等进行贷款，政府可在预算范围内支付利息补贴金。石油储备的动用权归通产省大臣，政府直接控制政府储备，通过降低或提高基础储备标准间接控制民间储备。日本稀有金属储备制度中，除了供应危机等紧急时刻采取紧急抛储外，还建立了抑价抛储和平时抛储制度。日本政府设立大米的专项储备，政府和民间共同承担，委托民间储存的粮食，由农林水产省负责与代储企业签订合同，政府补贴储备费用。供求紧张时，政府储备米投放市场可以保证供给。发生意外情况时，政府储备米无法满足需求，命令批发和零售业者将存粮卖出、要求生产者将大米卖给政府，或者紧急进口等。

（四）俄罗斯的商品储备法

1994年，俄罗斯颁布实施了《俄罗斯联邦物资储备法》，对物资储备的构成、承储主体、收储、抛储、轮换、资金保障等方面作出了明确规定。俄罗斯实行国家储备局—大区分局—储备仓库三级垂直管理体制，国家储备物资由战争需要的国防军事物资、石油等战略物资、应对紧急状态需要的物资三部分构成。此外，还要求各联邦主体建立地方储备，企业建立各自储备。为消除紧急状态后果、市场调控、轮换等需要，可以动用储备物资。为支持大型企业生产经营需要，还可以临时有偿借用储备物资。通过比较美欧日俄的储备法律制度，可以总结一些共同经验：首先，建立中央储备机构，代表政府实施储备任务，负责监管工作。其次，国家储备以中央储备为主，中央储备以战略物资为主。战略物资由中央储备承担，维护国家和经济安全，地方储备为本地区服务。至于储备模式是政府储备、机构储备、企业储备还是混合储备，各国存在差异。再次，规范企业储备。美欧日俄都比较重视企业储备的作用，无论代政府储备，还是法律规定或政府要求企业承担的最低储备义务，都可以有效减少政府储备开支，提高国家储备总量。最后，美欧日俄对动用战略储备的条件和程序都做了严格的规定。无论何种储备模式，承储主体是政府、企业还是法律授权的机构，战略储备动用的条件和程序都十分严格。

三、我国国家商品储备法律制度构建的建议

1.中央储备与地方储备遵循合理分工、谁储备谁动用的原则。中央储备以战略储备为主，应急储备为辅，地方储备侧重经济储备和应急储备，有助于中央和地方储备合理分工。谁储备谁有权动用，在客观上尊重了地方政府合理的经济自主权和价格调控的相机抉择。经济形势的瞬息万变、地方财政的相对独立使得中央储备主管部门完全控制地方储备的规模和使用是不切实际的。中央通过制定地方储备最小规模、收储、抛储、轮换的要求和程序，规范地方储备。同时应当鼓励地方政府之间联合进行重要商品储备，比如粮食产区和销区，既共同抵御市场风险，又分担成本。

2.设立隶属于国务院的“国家储备委员会”作为决策机构，负责各类商品储备的立法、决策、监督，以及商品储备和外汇储备的统筹管理。下设储备管理机构，并按照政企分开的原则，分别成立不同类别的中央储备经营管理公司。我国把重要商品储备和外汇储备纳入到“大储备管理体系”，尤其是将外汇储备与我国未来长期短期的能源和重要金属矿产等战略储备进行转换，对抵御汇率风险和保障国家安全，具有重要意义。

3.明确储备动用的条件和程序。中央储备主要是战略储备、应急储备，限于能源供应严重中断、战争、突发公共事件、严重自然灾害、价格总水平剧烈波动等非常时期动用，由国家储备委员会决定。地方储备以经济储备、应急储备为主，满足本地区平抑价格和突发情况的需要。确立地方政府价格主管部门作为地方经济储备的使用管理部门，负责建议吞吐经济储备，报地方政府批准后执行。地方政府在本地区发生突发情况时有权决定动用地方应急储备。