行政法律的合法权益探讨

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本文作者：冯鹤玉工作单位：内蒙古化工职业学院

改革开放三十多年来我国行政法治建设取得了可喜的成绩，先后颁布了《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》和《行政许可法》等单行部门法，构成我国目前的行政法律体系。但在实践过程中行政相对人的合法权益却难以得到有效保护，在此提出这个问题，并在分析产生行政相对人合法权益不能得到很好保护原因的基础上，进一步论述怎样通过完善行政法律制度来更好地维护行政相对人的合法权益，以便更好地促进行政法治建设。

一、行政相对人合法权益不能得到很好保护的原因

行政法是关于行政权力的组织、分工和行使、运作以及对行政权力监督并进行行政救济的法律规范的总称。行政主体是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。国家行政机关是最主要的行政主体，此外依照法定授权而获得行政权的组织，也可以成为行政主体。行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。我国公民、法人或其他组织及我国境内的外国人、无国籍人、外国组织，都可以行政法律关系的行政相对人主体参加行政法律关系，享有一定权利，并承担一定的义务。目前我国行政相对人的合法权益不能得到很好保护的原因是多方面的，笔者认为主要原因有以下几个方面：

（一）行政相对人在行政法律关系中的弱势地位在行政法律关系中，行政相对人的法律地位表现为：行政相对人是行政主体行政管理的对象；行政相对人也是行政管理的参与人；行政相对人在行政救济和行政法制监督法律关系中可以转化为救济对象和监督主体。行政相对人的法律地位是行政相对人在行政法上的权利与义务的综合体现。行政相对人的具体法律地位，因其在不同行政法律关系中所享有的权利和承担的义务不同，也有一定差别。但在监督与救济行政法律关系中，则与行政主体处于平等的法律地位。在行政实体法律关系中，行政主体依法拥有较多的行政自由裁量权，而行政相对人较多的则只是服从管理的义务。正因为这样，行政相对人相对于行政主体而言处于弱势地位，其合法利益就很容易受到侵害。

（二）行政主体在从事具体行政行为时的违法行政现象行政违法指行政主体违反行政法律规范，侵害了受行政法律规范保护的行政关系，尚未构成犯罪的有过错的行为。行政主体在执法过程中主流是好的，但也存在很多问题，出现许多违法行政的现象，这些违法行政现象的出现直接损害了行政相对人的合法权益。结合《行政诉讼法》及《行政复议法》的规定，并借鉴国内有关学者、法学家等对违法行政的具体形式的划分，以下将行政违法分为行政错误、行政越权、滥用职权、内容违法和程序违法五种具体表现形式：一是行政错误。行政错误是指行政行为在内容或形式上所表现出的错误。凡行政行为在事实认定上的错误、法律适用上的错误、意思形成方面的错误，皆属行政错误。二是行政越权。行政越权是指行政机关及其公务人员超越法定的权利及限度而做出不属自己行政职权范围的行政行为，或非行政机关的组织及工作人员在无法定授权或委托（或超越授权或委托的范围）的情况下越权行使行政职权的行为。主要有无权限、层级越权、事务越权、地域越权四种。三是滥用职权。滥用职权主要是就权力行使者在主观上故意违背法定的目的、原则来说的，即这种违法的表现形式是从主观层面来予以认定的。其主要有如下四种：违背法定目的、考虑不当、随意裁量、明显违背常理。四是内容违法。主要有与法律依据不相符合、不履行法定职责、事实和法律上不可能、违反行政合理性原则和行政公正性原则。五是程序违法。程序违法简单地说就是行政行为违反行政程序法律规范，既可指违反整体的程序过程，又可指违反每一个程序要素。具体表现有三种：方式违法、步骤违法、期限违法。

（三）行政救济法律的不完善为了保障行政相对人的合法权益，我国目前也出台了相关的法律，如《行政诉讼法》、《行政复议法》和《国家赔偿法》等，但是由于这些法律本身还存在一些不足，使得行政相对人的合法权利在受到侵害后难以得到救济。其一，从法律本身存在的不足来分析，行政诉讼的受案范围还比较窄，如抽象行政行为的司法审查制度还没有建立，行政终局裁决权的范围还存在一些质疑，交通事故责任认定等行政行为不受司法审查尚有非议，以刑事侦查为名规避行政诉讼的事件也时有发生。其二，从行政补偿方面看，行政诉讼法的基本原则是公平合理原则，这一原则要求对被剥夺或被限制权利者受到的特别损失尽可能予以补偿，同时，应采取灵活的态度，使用不同的标准。补偿直接损失原则，指行政补偿仅补偿与以公共利益为目的的行为之间有直接的因果关系的损失。补偿物质损失的原则，即行政征用补偿不包括精神上和感情上的损失，只补偿财产上的利益损失。这是因为行政行为是合法的且为了公共目的，不同于对行政违法行为造成的损害的行政赔偿。补偿全部损失原则，即行政补偿对被剥夺或被限制权利者受到的全部损失予以补偿。包括已发生的、将来一定发生的、物质上的、感情和精神上的损失。”［1］而我国行政补偿制度的最大不足是缺少关于行政补偿的统一法律。对行政补偿的规定散见于许多具体的法律和法规中，且对行政补偿的规定非常随意和不统一，导致在同样的情况下得不到同样的补偿，造成不公平的现象，损害了行政相对人的合法权益。

（四）行政法律监督力度不够我国目前行政法制监督的有关法律还比较少，立法的滞后给行政法制监督带来了消极影响。从表面上看，我国行政法制监督体制健全，多元监督主体以多样化方式和途径对行政主体进行监督，但实际上存在监督主体多元但没有形成监督合力，目前我国监督工作的重点一直放在查错纠偏的追惩性的事后监督上，监督违法违纪多，监督权力行使过程少，监督具体的微观事项多，监督全面的宏观控制少。［2］因此，我国应借鉴国外发达国家在其立法和执法上的经验及长处，构架制定出适合我国国情的、较为完善的法律监督制度，以解决现行法律、法规不能解决的争议与不平衡，切实保障当事人的合法权益。

二、完善行政法律制度的方法

完善我国的行政法律制度是一个长期的过程不能一蹴而就，需要从多方面加以努力，就目前来看应从不断修改和完善现行行政法律和完善行政监督制度两方面努力。

（一）不断修改和完善现行行政法律第一，完善现行《行政诉讼法》。现行《行政诉讼法》对于实践中出现的意思形成错误、违背法定目的、事实和法律上的不可能、违反行政合理性原则和行政公正性原则作出的行政行为并没有明确否认其法律效力，也没有规定相应的救济措施，出现了法律上的空白；在受案范围方面，存在受案范围过窄，且法律规定不清晰，实践中由于法律规定的局限，导致大量行政争议案件无法进入行政诉讼程序，行政诉讼制度的功能得不到充分发挥。还有在《行政诉讼法》中如行政诉讼中的原告资格，审查标准，裁判制度等也都有许多不足。行政机关之外的组织为被告应拓宽，因此建议在修订《行政诉讼法》时应当扩充行政诉讼的条文，增加上述方面的内容，把现有司法解释的内容充实到立法当中，使法律的规定具有更强的操作性，为人民法院提供切实可行的法律依据。第二，适时修改《行政复议法》。现行《行政复议法》关于复议时间的规定，经行政复议机关的负责人批准，延长期限最多不得超过三十日。这项规定具体操中存在问题，时间规定得过死，没有考虑实践中的复杂情形和涉外因素。关于复议机关不作为的问题，规定只局限于一种内部责任的追究，没有明确复议机关不作为行为给相对人带来损害如何赔偿的问题。《行政复议法》修改时建议增加和完善相关内容。第三，《行政处罚法》也需进一步完善。《行政处罚法》规定，法律可以设定各种行政处罚，但对法律设定行政处罚没有给予任何限制。难道法律可以任意设定行政处罚吗？现代行政法治理论不仅在形式上要求法律至上，而且在内容上要求法律本身必须符合一定标准，公认的观点是法律必须体现尊重与保障公民人权的精神，“行政活动的目标是实现由国会制定的法律所体现的国民意志，不允许法律对行政机关给予一般性的空白授权”。［3］此外，在程序上，发达国家非常重视法院对公民权利的保障，涉及公民人身权利的处罚必须由法院决定，涉及财产权的处罚原则上也必须由法院决定，如果法律授权行政机关对公民作出拘留、没收、以及高额罚款的决定，则被认为是违反宪法和人权原则的。因此，对法律设定行政处罚的权力不加任何限制有悖于行政法治原则。这一点在今后法律的修改时也应作适当的考虑。第四，制定统一的行政补偿法。由于行政相对人在行政法律关系中的地位决定其合法权益极易受到侵害，那么行政补偿问题就显得很重要，我国行政补偿制度的最大不足是缺少关于行政补偿的统一法律，从而造成不公平的现象。制定一部像《中华人民共和国国家赔偿法》一样统一的行政补偿法，统一规定行政补偿的范围、条件、标准、程序以及补偿机关和补偿申请人等，能较为可行地解决补偿不公平的现象,并使受害人获得救济。

（二）完善行政监督制度首先，完善行政监督法律制度。行政法律监督立法是依法实行行政法律监督的前提和基础，所以,首先，必须建立健全相关的法律法规，做到有法可依。其次，完善行政法制监督程序，发挥监督机制的作用，推动我国行政法制监督的健康发展。其次，加强事前监督，并与事中、事后监督相结合。要改变轻事前监督，重事中、事后监督的做法，形成事前、事中、事后全过程的动态监督机制。建立行政法制监督的事前监督机制，事前监督可以起到防范于未然和事半功倍的效果，事后监督是最后的防线，其重要性不言而喻，所以要做好事前、事中、事后监督的相互衔接以便更好地发挥监督的作用。再次，加大行政法制监督的力度。加大行政法制监督的力度，形成行政法制监督的合力，这样才能解决“难监督”、“虚监督”和“漏监督”的问题。因此必须建立行政法制监督协调机制，做好监督总体规划，避免不同监督主体间的冲突，使监督真正落到实处，增强监督的整体合力和效能。