我国非全日制用工法律的瓶颈

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本文作者：李秀凤工作单位：济南大学法学院

2010年11月26日，来自泰安市岱岳区、泰山区、高新区的300多位身着统一服装的农电工来到泰安国家电网公司门口要求供电公司继续履行原合同，拒绝与“泰安市银桥劳务公司”签订非全日制劳务合同。据了解，自2000年起电力体制改革，泰安供电公司招聘了近千名全日制农电工，直到2001年才与农电工签订了劳动合同，2001年－2006年一年一签，2007年一签三年，2010年到期，但是在农电工合同未到期前，供电公司却强行要求全体农电工解除原合同，与本单位的农电服务分公司即所谓“银桥劳务公司”签订非全日制劳务合同。这种做法让农电工们非常气愤，要求拒签，供电公司通知，逾期不签者解除劳动关系。大多数农电工都是从2000年干到现在，据供电公司内部知情人士说是为摆脱农电工法律包袱，将全体农电工外包给农电服务公司，劳动关系改成劳务派遣。于是就有如此众多农电工来到泰安国家电网公司“要个说法”。这样的问题并不是个例，如保定供电公司将原全日制农电工改签为非全日制劳动合同也造成了农电工思想波动和农电工信访案件不断上升。①

一全日制工改为非全日制工的合法性分析

农电工是农电体改前为农村生活、农业、生产等用电服务的乡电管站职工和村电工，体改后被国家电网公司收编为“农电工”。1998年，针对因农村电力管理体制混乱和农村电网老化落后所造成的农村“用电难、用电贵”等问题，以“两改一同价”(改造农村电网、改革电力体制，实施同网同价)为重点展开第一次全国农电改革。当时我国农村电力体制改革提出了一县一公司(企业实体)并实现县乡电力一体化管理的基本原则。国务院并确定了理顺农村电力管理体制的三种形式:一是“上划”，把县级电力局(公司)上划给省电力局(公司)直接管理;二是“代管”，即对暂时不能上划的，在产权关系不变的前提下，由省电力局(公司)实行代管;三是股份制，以资产为纽带组成股份公司。很多地方在完成乡电管站上划的基础上，对县供电局进行股份制改革，组建县供电有限责任公司。随着县级供电企业股份制改革的全面完成，结束了几十年来农电条块分割、各自为政的混乱局面，初步实现了“以县为实体，县乡电力一体化管理”。有些地方(如山东泰安、河北保定)，县供电公司对职工进行分类，要求农电工主动、“自愿”与县级供电公司解除劳动合同，并与提供劳动派遣的企业签订非全日制劳动合同，派遣到供电公司农村供电所岗位工作;这样一来，本是县级供电企业正式员工的农电工，转变成了社会上民营企业或是劳务企业的一名非全日制劳动者，而他们仍然在同样岗位上，从事着超时的工作，领取着低廉的报酬。②此时，人们不禁要问这样的用工合法吗?作为两种不同的灵活就业形式，劳务派遣是指“劳动者由专门设立的以营利为目的的单位招聘，该单位以雇主的名义向劳动者支付工资、缴纳社会保险费，将劳动者分派到第三人处，由该第三人负责劳动者的工作安排和监督劳动者劳动的就业关系。专门委派劳动者的主体称为‘派遣单位’，负责安排并监督劳动者劳动的主体称为‘用工单’，被专门机构委派的劳动者称为‘被派遣劳动者’。”③派遣单位与被派遣劳动者之间是劳动合同关系。非全日制用工是指以小时计酬为主，劳动者在同一用人单位一般平均每日工作时间不超过四小时，每周工作时间累计不超过二十四小时的用工形式。这两种不同的用工形式在法律上究竟如何适用，即劳务派遣形式下的非全日制用工究竟如何适用法律在《劳动合同法》颁布之前没有明确规定，导致实践中劳务派遣单位以非全日制形式招用被派遣劳动者，给予较低的劳动待遇，随时终止劳动合同而不支付经济补偿，从而达到规避法律、推脱责任、降低成本的目的。《劳动合同法》第58条规定“劳务派遣单位应当与被派遣劳动者订立二年以上的固定期限劳动合同”。而非全日制劳动关系当事人可以订立口头协议，可以随时提出终止用工，劳动合同没有期限限制，因此，《劳动合同法实施条例》第30条要求:“劳务派遣单位不得以非全日制用工形式招用被派遣劳动者。”也就是说，劳务派遣单位不得招用非全日制劳动者，劳务派遣单位与被派遣劳动者之间签订的合同不能是非全日制劳动合同。《劳动合同法》还规定劳务派遣一般适用于临时性、辅助性或者替代性的工作岗位，用人单位不得设立劳务派遣单位向本单位或者所属单位派遣劳动者。④本案的做法明显违法。从关联关系看，银桥劳务公司与泰安供电公司存在从属关系，属于法律明确禁止的“逆向派遣”。《劳动合同法实施条例》明确禁止劳务派遣单位招用非全日制劳动者，至于劳务派遣单位是否可以向用工单位派遣劳动者从事非全日制工作，则没作限制性规定。那是否可以说在本案中如果银桥劳务公司与农电工签订全日制劳动合同后再被派遣到供电公司从事非全日制劳动就合法了呢?那也未必。因为在本案中，供电公司与农电工之间的工作关系、工作内容等实质内容并没有变化，签约形式的变化只是其“甩掉包袱”、规避责任的小小“技巧”而已，这种“用非全日制用工之名、行全日制用工之实”的做法也是法律所禁止的。据调查，这种利用劳务派遣形式非法使用非全日制用工的行为也绝不仅仅发生在供电公司与农电工之间，其他领域也时有出现，它严重地损害着劳动者的合法权益。据统计，仅农电工这个群体全国就高达60万人，已经超过国电公司员工，其权益受到损害，引起上访、劳资冲突的事件时有发生，严重地影响着社会关系的和谐稳定。事至如此，人们不禁要问:对这种明显违法的行为，政府会置之不理吗?

二非全日制用工法律制度实施的困境

以非全日制用工为代表的非标准劳动关系的发展顺应了市场用工形式多样化、劳动者就业需求灵活化的趋势，在政府扩大就业和劳动者自主择业过程中发挥着不可替代的作用。然而，在目前我国基于标准劳动关系而展开的劳动法制大环境下，非全日制用工形式的发展及其法律适用也受到一系列因素的影响和制约。

(一)政府扩大就业目标与非全日制劳动者利益保护之间的冲突

我国是个人口大国，人力资源十分丰富，劳动力总量供大于求的状况将长期存在，就业总量矛盾十分突出。⑤而在20世纪90年代中期以后，我国的就业弹性即经济增长对就业增加的带动作用不断下降。根据人力资源和社会保障部劳动科学研究所的研究报告，按照经济增长率8%和现有经济增长对就业的拉动能力计算，每年新增就业岗位数为800万人，加上自然减员腾出的岗位，城镇就业岗位约1100万个，劳动力供大于求的缺口在1300万人左右。⑥因此，扩大就业仍是当前任务的重中之重。“面对经济发展放缓和失业压力，一些经济学家和法学家开始思考原有的经济政策和劳动法制的弊端，提出了放松劳动就业管制，增强劳动弹性的思想。”⑦我国政府因应扩大就业形势的需要，于2002年9月30日《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》(中发［2002］12号)，指出“鼓励下岗失业人员通过非全日制、临时性、季节性、弹性工作等灵活多样形式实现就业。通过发展劳务派遣、就业基地等组织形式，为他们灵活就业提供服务和帮助”。2003年5月30日，原劳动保障部制定了《关于非全日制用工若干问题的意见》(劳社部发［2003］12号)，对非全日制用工的劳动关系、工资支付、社会保险、劳动争议处理、管理与服务等进行了规定。2008年1月1日《劳动合同法》和《就业促进法》同时施行，前者分专章专节对非全日制用工进行规定，后者明确了促进就业的一些政策支持。正规部门的容纳能力是有限的，巨大的就业缺口迫使政府制定更加宽松的就业政策来拓宽就业渠道，采取多种措施促进灵活就业。灵活就业，相对于正规就业而言，成为我国当前解决巨大就业缺口的重要渠道。现阶段，政府灵活就业政策的实施往往是与放松对企业用工行为的管制相伴而生的，表现为非全日制劳动用工以口头协议取代正式劳动合同，劳动合同内容限制少、期限短、终止无限制，劳动契约关系比较松散;最低工资标准内涵不统一，劳动报酬低、用人单位社会保险责任轻，非全日制劳动者劳动标准低、劳动条件差。然而，对非全日制劳动者来说，他们与全日制劳动者一样，劳动仍然是其维持生存的基本手段，有些生存状况甚至更为艰难，而这种低标准的法律管制显然不利于其权益的保护，另一方面也给予了那些设法利用法律漏洞规避义务与责任的用人单位以有利的可乘之机。“用工形式的特殊性和劳动关系的特殊性，并不表明非典型劳动者获得基本劳动条件和待遇的差别”⑧，因此，随着非全日制用工现象的增多，随着学界对非全日制用工制度研究的不断深入，如何在政府扩大就业目标与加强对非全日制劳动者的权益的保护之间寻求最佳的平衡点就成为促进非全日制用工健康发展的关键点。

(二)典型劳动关系与非典型劳动关系之间的冲突

劳动关系从历史走来，已经呈现出传统与新型、一般与特殊、典型与非典型的并存发展的态势与格局。传统的、一般的、典型的劳动关系具有以下特点:主要发生于工商业领域;多为直接雇佣;以全日制雇佣、不定期雇佣为常态;在雇主场所完成劳动给付义务并接受雇主支配。在上述一个或几个方面发生变异的劳动关系，都可以归类并统称为新型、特殊或非典型劳动关系。劳动法是以传统的、一般的、典型的劳动关系为规制对象而诞生和发展起来的，面对着当代社会发展所需求的劳动关系的多元化、灵活化趋向，传统劳动法在适用上面临着一些困境和盲区。⑨无论是典型劳动关系还是非典型劳动关系，就其本质而言都是一样的，都具备劳动关系的一般属性，其就业形态都是劳动者谋生的手段。然而，在具体的法律适用中表现出的差异却很大，劳动法律制度的设置是以典型劳动关系而展开的，法律规定相对完备;而非典型劳动关系起步较晚，发展较快，法律规制的漏洞和盲区较多。这就导致在实践中处于同一社会关系中的劳动者只因就业形式不同，受到的法律保护却大相径庭，以致产生事实上的不公。在非典型劳动关系中，结社权和平等权的实现也是一个“疑难而尴尬”的问题。例如在非全日制用工关系中，由于工作时间短而灵活，一方面，非全日制劳动者不能与全日制劳动者全天候并肩工作，另一方面劳动关系双方又都可以随时终止劳动关系，有些非全日制劳动者可能同时被一个或一个以上用人单位非全日制雇佣，这样，非全日制劳动者能否加入工会以及加入哪个工会都是疑难问题。由于结社权不能顺畅行使，劳动法作为社会法最为重要的一个标志———团体力量强化个体力量的机制就会搁浅或失灵，非全日制劳动关系中的劳动者的报酬协商能力更加弱小，其劳动条件和待遇获得改善和提升的可能性较小。⑩同时，非典型劳动关系的建立，导致用人单位用工结构呈现二元化，在同一用人单位中既存在典型劳动关系，也存在非典型劳动关系，既有正式职工，也有非全日制职工。如何确保两种类型劳动者实现同工同酬，防止非全日制职工与正式职工在工资待遇上出现差异，也是立法需要协调的任务之一。

(三)双重或多重劳动关系与劳动保障体制之间的冲突

自上个世纪90年代后，计划经济时期“一对一”的劳动用工形式被打破，劳动关系领域开始出现“兼职现象”，1994年原劳动部在《关于企业职工流动等问题发生劳动争议是否受理的复函》(劳办发［1994］248号)中对高级技术人员兼职的法律适用作了规定。进入21世纪后，各种灵活就业形式迅速发展，非固定的劳动场所和弹性的劳动时间为“兼职”劳动提供了便利和可能，双重或多重劳动关系也随之出现。法律对双重或多重劳动关系的规定较少。《劳动法》在法律责任一章中规定:“用人单位招用尚未解除劳动合同的劳动者，对原用人单位造成经济损失的，该用人单位应当依法承担连带赔偿责任。”对双重或多重劳动关系的态度并不明朗。《关于非全日制用工若干问题的意见》、《劳动合同法》及《劳动合同法实施条例》认可了非全日制劳动者适用双重或多重劳动关系的情形，对其他双重或多重劳动关系的情形，劳动立法没作明确规定。我国现行的劳动保障体制是在传统的单一的劳动关系基础上设置的，包括工时保障、工资支付保障、职业安全保障、社会保险保障等多方面。而在双重或多重劳动关系中，这些制度的设计如何适用以及各用人单位之间如何衔接都是非常现实的问题。比如在工时保障上，在传统的单一劳动关系下，法律设定最高工时、休息休假等制度确保劳动者获得充分的休息权以利于劳动力的再生产。但在双重或多重劳动关系中，像兼职的非全日制工，在保障其劳动权实现的同时，其休息权如何保障在现有的立法背景下是一个悬而未决的问题。理论上讲，非全日制劳动者仍然具有劳动者的本质，休息权的享有与保障是必然的，立法该不该限制非全日制劳动者的兼职的次数或者制定非全日制劳动者一定周期内最长工作时间等都是需要研究的。其次，在工资支付保障上，在单一劳动关系中立法要求用人单位要及时足额支付劳动者劳动报酬，不得克扣、拖欠，在劳动者延长工作时间的情况下要支付加班工资。但对于非全日制劳动者的加班问题，对于能否加班、加班时间的长短、加班待遇的给付等法律没作规定，如果适用单一劳动关系的相关规定显然不切实际，寻求适合非全日制用工形式的加班规定也是现实之需。再者，处于双重或多重劳动关系中的劳动者，原则上用人单位都负有为其缴纳社会保险的义务，如《关于实施〈工作保险条例〉若干问题的意见》中就明确规定，“职工在两个或两个以上用人单位同时就业的，各用人单位应当分别为职工缴纳工伤保险费。”这样，就面临着一个现实问题需要解决，我国现行社会保险制度实行的是每一个公民对应一个唯一的社会保险账户，如何适用多家用人单位共同缴费的需要。有的认为有两种路径可以选择:一是由用人单位将其应负的保险缴费数额直接付给劳动者，由劳动者统一缴纳给劳动和社会保障部门;二是改革现有的缴费方式，通过技术手段，在统一的账户下开设子账户，实行“统一账户、分头缴纳”。瑏瑢第一种方案，其好处是立竿见影，只要法律一制定公布，就可以实施，没有现实操作上的障碍。非全日制用工就采取这种办法。但是，这种办法的缺点也显而易见，因为社会保险的缴纳不仅影响到个人将来的生活，也影响社会的和谐与稳定，劳动者的理智是有限的，将保险费用以现金形式直接交给个人，很可能造成个人不去参保缴费，其将来的生活保障还是要依靠国家的社会福利，无形中增加了国家的负担。而且，个人缴费与用人单位统一缴费相比，还耗费了更多的人力，一方面劳动者受累，另一方面，相关部门不得不投入更大的人力资源来满足激增的个人业务受理量。瑏瑣第二种方案，初期实行起来具有一定的难度，需要政府牵头，相关部门积极配合，投入大量的人力、物力改变现有的保险缴纳管理模式。但该系统一旦建立，则可以从根本上解决问题，而且其运行维护的费用远低于第一种方式。瑏瑤两种方案相比，从长远看，后者更符合社会保险制度建立的初衷，也更适宜我国的国情，同时也是经过国外许多国家实践的成熟做法，实践中湖北省采取了这种做法。瑏瑥由此可见，对非全日制用工的适用，我们应加强法律的实施与监督，加大对违法行为的处罚力度，以期达到有法必依、执法必严、违法必究的效果。我们也必须看到问题的另一方面，目前扩大就业仍然是政府工作的重要目标，在促进就业与非全日制劳动者权益保护的关系处理中，相关政府采取了适度容忍的态度，大多以行政手段化解了矛盾。但是，从长远角度出发，这样的处理方式不利于非全日制用工这种灵活就业形式的健康发展;加大对非全日制用工法律制度的适用性研究，协调其适用过程中的矛盾与冲突乃是解决问题的根本途径。