韩国儿童法律制度的发展与特色

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本文作者：易谨工作单位：

虽说韩国社会保障法律制度起步较晚，但在其社会医治战争创伤的艰苦时期，韩国就在法制上开展了保护儿童利益的举措。早在1961年，韩国就先后颁布了《儿童福利法》、《孤儿收养特例法》、《关于孤儿监护人的法律》。1980年10月27日制定的第五共和国宪法在国民的权利和义务中增加了追求幸福权、社会福利权，而且在经济条款中规定了要保护社会上的弱者。韩国儿童法律制度在此基础上有了更进一步的发展，1981年更是全面修改完善了《儿童福利法》。历经50年的发展与完善，韩国儿童福利法律制度已形成了完善的“普惠型”儿童福利法律制度。本文旨在初步考察韩国儿童福利法律制度近五十年的历史发展和已形成的韩国“普惠型”儿童福利法律制度特色。

一、现代韩国儿童福利制度的基础

一般认为，上世纪60年代以前韩国没有任何社会保障制度。但是现代韩国儿童福利制度的形成却传承了三股力量，即朝鲜王朝的遗痕、宗教的影响和西方社会的援助。

（一）朝鲜王朝（1392-1910）的遗痕

朝鲜王朝的结束意味着传统社会结构消失了，但朝鲜王朝的一些社会价值观却保存下来了，成为现代社会现象的思想基础，在儿童福利方面尤其如此。整个朝鲜王朝，把被遗弃儿童、孤儿、寡妇和鳏夫以及无子女的人视为缺乏足够的家庭支持的“四类贫穷”或赤贫。这四类人往往有迫切的需求，应给予特别照顾，所以法律规定了在何种情形下应提供何种照顾，如提供皇家礼物、收养等法定救济。13世纪初法律规定，如果儿童无人照顾，当地政府就应为他们提供食物和住宿直到10岁。这样的法律经常改变以满足一定数量的由于战争、饥荒和社会动乱的儿童替代性照料的需求。朝鲜王朝实录中经常提及国王给予孤儿食物、衣服、礼物等。为了应对巨大灾难对失依儿童造成的身心影响，朝鲜王朝还寻求私人、社区的支持。对失去依靠儿童的照顾方式有三种，一是寄养，二是收养，三是作为仆人或奴隶。

（二）宗教的影响

韩国现代儿童福利制度的思想由西方传教士引入。天主教和新教传教士以及他们在社会关怀方面的非营利活动对儿童福利制度的形成和发展产生了巨大影响，这种影响现在仍然显著。传教士引入的新思想之一是天主教儿童观。传统的儒家观点认为儿童主要是为了传宗接代，儿童被视为要履行这种传宗接代的传统义务，没有任何社会地位。而与此相反，基督教认为不管血统如何，儿童都值得家人和社会的关注，认为儿童的地位与成人平等。早期传教士认为虐待儿童、遗弃儿童、歧视女孩是一种罪过，他们开始挑战传统儿童观，与韩国基督教徒一起为孤儿和其他流离失所的儿童提供照顾。1864年，法国天主教传教士第一个为孤儿提供社会照顾服务体系，其中包括通过提供有偿安置和奶妈的寄养照顾制度。这种寄养照顾制度，得到了天主教在法国的儿童福利组织（SanctaInfantia）的支持，该组织于1885年在汉城创办了第一家孤儿院。到1886年，首尔和大邱的孤儿院已经能够照顾400名儿童。新教的参与也有助于这个寄养照顾制度系统的早期发展。

（三）西方社会的援助

一般认为由传教士创办的慈善机构、慈善社会福利设施和战争期间对难民的军事救济奠定了现代韩国社会工作的基础。在战争期间士兵创办了很多孤儿院，据统计，2002年的273家儿童福利设施中有177家创办于1960年以前，其中144家创办于上世纪50年代，这些儿童福利设施绝大多数由西方人士创建。战后西方国家对韩国的救助除了直接的赞助、收养儿童、创办医院和孤儿院之外，重要的是社工福利人才的培养。1947年梨花女子大学开设了基督教社会工作专业，不过当时只有3名教师和20名学生。1953年在中华基督教青年会（YMCA）的资助下中央神学院社会工作专业得以建立。1957年汉城大学开设社会工作专业，标志着国立大学开始进行社会福利专业教育。

二、韩国现代儿童福利制度的发展

韩国现代儿童福利制度与韩国整个社会保障制度一样，自上世纪60年代起停止了依靠外国的帮助，儿童福利法律制度逐步发展，先后经历了形成期、发展期、确立期和完善期。

（一）“补缺型”儿童福利制度的形成（上世纪60年代至80年代）

上世纪60年代以前，韩国经济落后，社会混乱，没有任何社会保障制度，60年代初，第三共和国政府把发展经济和建设福利国家定为政治目标，在宪法里明确提出国民的生存权（第30条第一款）和福利国家义务（第二款），并制定了一系列有关社会福利的法律，韩国的福利服务从“紧急救济”和“设施收容”等救济阶段转为社会福利服务时期，儿童福利法律制度的发展也以此为起点开始逐步发展。1961年，革命政府国家重建最高委员会制定福利法，为贫困妇女，儿童，老年人和残疾人士提供制度保障。1961年9月30日通过了《孤儿收养特例法》。1961年11月30日颁布了《儿童福利法》，儿童福利主要是通过儿童保护设施来实现，保护设施有儿童咨询所、婴儿设施、幼儿设施、职业辅导设施等。为了调查研究有关儿童福利事宜，保健福利部设有中央儿童福利委员会，各市、道设有地方儿童福利委员会，而且为了指导儿童福利工作，市、道配备儿童福利指导员，市、邑、面设有儿童委员。韩国于1961年制定了《生活保护法》。该法规定的生活保护对象须具备下列条件：首先是收入和资产在保健社会部每年规定的生活保护对象划定标准以下；其次是无人抚养或抚养义务者已丧失劳动能力的65岁以上老人、未满18岁的儿童以及孕妇和残疾人。1972年2月制定《母亲和无父亲儿童保健法》（MotherandFatherlessChildHealthAct），该法规定保健福利部整体规划和协调的各种措施和政策，保健福利部下设母亲与无父亲儿童保健委员会，国家和地方政府创办母亲和无父亲儿童保健组织，具体实施母亲和儿童的保健服务和家庭计划。《母亲和无父亲儿童保健法》于1999修改并更名为《母婴保健法》。这一时期在儿童保育方面发展较快，1961年的《儿童福利法》第2条规定“保护人因工作繁忙、或疾病无力养育其子女时，可委托托儿所进行保育。”托儿所属于儿童福利设施之一。其设立主体由国家、地方自治团体及法人代表等组成，设立主体可以从民间、社会福利团体以及地方政府得到财政支援和补助。从1967年开始，韩国政府明文规定：从国库和地方费用中支付40个托儿所的各种补助费。1967年3月29日，政府向各市道下达了增设托儿所的计划，并于1968年3月公布了《未认可托儿设施临时措施令》，其目的在于迅速增加托儿所的数量，以满足日益增长的社会需求以及防止社会上的弃儿和流浪儿的不断增加。

（二）“补缺型”儿童福利制度的发展（1981年至上世纪90年代初）

自上世纪80年代中期开始，韩国实行了20年的“先增长后分配”政策，出现了收入分配扭曲、两极分化等许多社会负面情况。“先增长后分配”政策引起广大劳动人民的不满，国民要求改变单纯追求经济增长开发战略，要求重视社会开发。政府不得不开始注意社会发展，转向实行与经济发展水平相适应的分配政策，开始实行一系列社会保障制度。1980年10月27日制定的第五共和国宪法在国民的权利和义务中增加了追求幸福权（第9条）、适当工资请求权（第30条第一款）、社会福利权（第32条第二款）、环境权（第33条）等，而且在经济条款中规定了保护社会上的弱者。这些政策反映在儿童福利法律制度方面是1981年4月13日全面修改《儿童福利法》，国家向儿童提供特殊的福利服务，包括设立儿童专用福利设施、对儿童采取保护措施、加强对儿童的健康管理等，国家和地方政府设有收容婴儿、幼儿、收容流浪儿、职业辅导等儿童福利设施。据统计，在1992年，韩国共有儿童福利机构287个，收容儿童共23,654人。儿童福利设施的资金提供和运营完全是由国家负责的。20世纪80年代后期，由于人口的流动，家庭变小、妇女参加工作等都要求实行社会福利。1987年第六共和国宪法增加了福利权，规定国家有义务努力促进社会保障和福利，国家有责任制定政策提高妇女儿童福利。在这样的情况下，1989年4月制定了《单身母亲儿童福利法》（2000年更名为《单亲家庭福利法》）。根据该法，单身母亲定义为单独抚养小孩的丧夫、离异、被丈夫抛弃的妇女和丈夫由于身体或心理上的原因长期不能工作的妇女以及未婚而单独抚养小孩的妇女，她们有权利申请国家或地方政府提供的福利津贴，福利津贴包括生活费用、教育费用、抚养小孩费用和职业训练费用等。1981全面修改的《儿童福祉法》，扩大了保育范围，原来以贫困家庭子女、弃儿、流浪儿为中心的保育对象逐渐扩大为全国所有幼儿。1984年，韩政府成立了“幼儿福祉部”，将幼儿设施和幼儿教育归属该部主管。上世纪80年代后半期，就业女性急剧增加，1988年实行了《男女雇佣平等法》，积极呼吁设立岗位托儿所，以解除女工的后顾之忧。为此，韩国政府制定了《岗位托儿制度》。1990年1月14日韩国国会通过了《婴幼儿保育法案》，这标志着韩国的幼教事业得到了蓬勃地发展。这一时期的儿童福利法律制度的发展为20世纪90年代中后期开始的“普惠型”儿童福利法律制度的确立奠定了坚实的基础，但仍只是以儿童“救助”为重心的“补缺型”儿童福利政策。

（三）“普惠型”儿童福利制度的确立（上世纪90年代中期至2004年）

上世纪80年代民主化进程极大地改善了韩国社会保障法律制度的框架，但仍然是“自上而下”的带有保守色彩的“补缺型”福利制度。直到1994年，一个宪法诉讼案致使韩国福利法律制度发生了重大转折，开启了“自下而上”的“普惠型”福利法律制度的序幕，这也导致了《社会保障基本法》（1995年）和《国民基本生活保障法》（1999年）分别得以通过，以及包括儿童福利法律制度在内的其他社会福利制度的确立。2000年12月6日全面修改儿童福利法，标志着“普惠型”儿童福利法律制度在韩国确立，超越对困境儿童救助的观念，强调全体儿童的保护、福利与全面发展，主要体现在三个方面：1.修改的儿童福利法面向全体儿童，规定了9类儿童福利设施：育儿设施、儿童临时保护设施、儿童保护与治疗设施、儿童职业训练设施、自立支援设施、儿童短期保护设施、儿童商谈所、儿童福利中心和儿童专用福利设施，这些儿童福利设施除了提供其特有的福利服务外，还提供儿童家庭支援、儿童日间保护、儿童特别咨询、受虐待儿童保护、放学后儿童指导、共同生活家庭等儿童福利服务。2.确立了儿童福利法律制度的基本理念。修改后儿童福利法增加了基本理念的规定，儿童成长中不受基于性别、年龄、宗教、社会地位、财产、是否有生理缺陷、出生地、儿童或他们父母的种族等加诸的一切形式的歧视；为了儿童个性全面和谐发展，儿童应当在一个稳定的家庭环境中幸福成长；所有有关儿童的活动均应优先考虑儿童的利益。2004年颁布《贫困儿童全面措施》，目的是打破继承性贫困，提供所有儿童在平等基础上开始发展的机会。3.关注儿童安全。1997年颁布了《青年保护法》，旨在控制有害媒体材料和等在青年中的散布，防止青少年进入有害的娱乐场所，保护救助青少年免遭虐待与暴力，以帮助他们长大成为身心健全的人。2000年修改儿童福利法，增加虐待儿童报告制度，规定只要发现被虐待儿童，都可以报告给儿童保护专门机构，而教师、医疗工作者、各类儿童福利设施从业人员和负责人、儿童福利指导员以及专门负责社会福利的政府工作人员等都有义务把被虐待儿童报告给儿童保护专门机构。2003年韩国政府儿童政策集中在儿童安全问题上，为此颁布了《儿童安全全面措施》，目的是通过预防虐待、暴力、事故的发生，以为儿童创造一个安全的环境。（四）“普惠型”儿童福利制度的完善（2004年至今）这一时期的重要发展之一是儿童福利行政机构整合，2004年修改后的儿童福利法规定设立儿童政策协调委员会，以促进儿童权利，如健康的出生和成长为目的，负责制订整体的儿童政策，对有关部委和机构之间的政策争议等进行调整，监督和评价儿童政策的执行。2008年整合以前由保健福利部主管的儿童政策事务、性别平等与家庭部主管的托儿政策事务、政府青年委员会主管的青年政策事务全部由保健、福利和家庭事务部主管。重要发展之二是2005年修改后的儿童福利法规定了家庭寄养制度。家庭寄养制度是指需要保护的儿童被寄养在适于保护的家庭里一段时期，为此国家与地方政府（限于市/道）应设立家庭寄养中心，并详细规定了他们的职责。重要发展之三是儿童福利立法理念的完善。政府十分重视“儿童权利公约”的一般原则，公约第2条规定的禁止性歧视原则和第3条规定的儿童最佳利益原则被纳入到了新制定或修订的有关儿童的法律之中。2004年制定的《青少年福利援助法》、2006年修改的《儿童福利法》、2007年制定的《禁止歧视残疾人和保护残疾人权利法》和《残疾人特别教育法》把禁止歧视原则作为该法的基本原则。政府在负责修订与儿童有关的法律及开发和实施的政策和制度的每个领域中均应当优先考虑儿童的最佳利益。重大发展之四是颁布了《青少年福利援助法》。《韩国青少年基本法》第49条规定了国家和地方政府应制定具体政策来提高青少年福利，保障青少年的基本生活，再就业培训，支持青少年活动，优先考虑青少年的心理、身体、经济和社会支持的特别需求。为此，2004年韩国颁布了《青少年福利援助法》，在保护青少年权利、提高青少年福利、加强青少年心理和身体健康，以及给予青少年特别支持等方面做出了详细规定。

三、韩国儿童福利法律制度的特色

（一）健全完善的儿童福利法律体系

韩国儿童福利法律制度自1961年先后颁布了《儿童福利法》、《孤儿收养特例法》，《关于孤儿监护人的法律》，《沦落行为等防止法》、《更生保护法》等一系列法律，历经50年的发展已形成了以宪法和国民基本生活保障法为基础，以《儿童福利法》和《青少年福利援助法》、《单亲家庭福利法》为核心，覆盖福利、儿童教育、保护、娱乐发展、特别保护、家庭环境等全方位的儿童福利法律体系。1987年韩国宪法第10条规定了所有公民有追求幸福的权利，第34条第二款规定了国家有责任努力提高社会福利，第34条第四款规定了国家有义务制定政策提高青少年的福利。国民基本生活保障法规定政府应当为下列人员提供国家基本生活保障津贴：没有人养育他们的人员；或如有的话，这样的人是无法养育他们；也有没有获得任何人的支持，但其已确认的收入低于最低生活费用。《儿童福利法》、《青少年福利援助法》和《单亲家庭福利法》详细规定了有关儿童福利的基本理念、行政组织、福利设施、福利服务、福利津贴、福利责任和处罚等。关于儿童健康的法律有《母婴保健法》、《学校保健法》；关于儿童教育的法律有《托儿法》、《幼儿教育法》、《中小学教育法》、《杰出儿童特别教育保护法》；关于儿童发展的法律有《青年基本法》、《青年活动促进法》、《青年感化法》、《文化、艺术、教育援助法》；关于儿童特别保护的法律有《青少年保护法》、《关于惩治家庭暴力特例法、《预防家庭暴力和保护家庭暴力受害者法》、《流浪儿童保护救助法》、《保护青少年免遭性剥削法》、《惩治性犯罪和保护受害者法》；关于儿童成长家庭的法律有《孤儿收养特例法》、《单亲家庭福利法》、《家庭关系登记法》、《友好家庭社会环境促进法》、《多文化家庭援助法》。

（二）明确划分儿童福利责任

儿童福利理论基础议题之一是国家、社会、家庭与儿童之间的关系。传统儿童福利理论认为家庭是儿童成长的最佳场所，父母是儿童的最佳照顾者，儿童问题是个人私事，儿童照顾主要是家庭的责任和父母的义务，国家在儿童福利中只扮演剩余性和最后出场的角色，而且从事儿童福利的动机也只是政治性的。大多数国家儿童福利立法中对国家、社会、家庭培育儿童的责任没有规定，即使规定了也是含糊不清。韩国《儿童福利法》、《青年基本法》和《青年保护法》明确规定国家、地方政府、社会、家庭培育儿童的责任。韩国《儿童福利法》第四条规定，国家和地方政府应努力制定并实施儿童健康和福利政策，应制定为保护残疾儿童的权利和利益所必需的政策，应采取必要的政策措施，以保护儿童免遭因自己或父母的性别、年龄、宗教、社会地位、财产、残疾、出生地、种族等而受到歧视；所有公民应尊重儿童的权利、利益和安全，照料他们的健康；儿童的保护者应当照顾儿童在家庭里的健康与安全使他们适应生长期。《青年基本法》的第6、7、8条分别规定了家庭、社会、国家和地方政府对青年的责任，《青年保护法》第3、4、5条也分别规定了家庭、社会、国家与地方政府对青年保护的责任。

（三）“稳固家庭基盘”的儿童福利政策

韩国将儿童福利纳入到了家庭福利体系之中。儿童最早接触的环境是家庭，照顾子女日常生活起居，确保儿童身心健康成长，是家庭的基本义务，家庭环境对儿童的发展起着决定性的作用。韩国儿童福利政策与家庭政策紧密结合，将儿童福利纳入家庭福利体系之中。2007年11月颁布了《创造友好家庭社会环境促进法》，该法规定友好家庭制度（Family-friendlysystem）包括支持小孩出生、托儿、教育、育儿假、托儿假、工作场所托儿制度、儿童教育项目等制度。2004年颁布《健康家庭基本法》，该法第35条规定国家和地方政府应当设置健康家庭援助中心，家庭援助中心提供预防、咨询、解决与家庭相关问题的服务。目前韩国有61家健康家庭援助中心。1989年颁布《单身母亲儿童福利法》（后更名为《单亲家庭福利法》），该法规定特别的广域市，广域市、市、道，市、邑、面均可以设立单亲家庭福利咨询办公室，并配备单亲家庭福利咨询员；根据该法，单亲家庭（包括祖父母抚养孙子女家庭）可以申请福利津贴（包括生活费、儿童教育费用、养育儿童费用、职业培训费用等）、托儿津贴、免费教育，可以住入单亲家庭保护避难所和长期低租金房屋，国家与地方政府可以设立母子保护设施、母子自立援助设施、父子保护设施、父子自立援助设施、未婚母亲保护设施、母子临时保护设施、妇女福利之家（提供各种咨询、小孩日托、职业指导等福利服务）和单亲家庭咨询办公室等福利设施。

（四）“自立为导向”的儿童福利理念

儿童不仅是一个家庭的未来和希望，更是一个国家的未来和希望，也是一个国家重要的人力资源。韩国政府认为对儿童福利的投资不仅是保障儿童个体的权利，更是培育健康有责任心的社会成员以应对低出生率和老龄化社会而出现的各种问题，还可以增加国家的人力资源。因此，韩国奉行“授之以鱼不如授之以渔”的“自立为导向”的儿童福利理念，保证儿童人人享有尊严与人格、享受正常的社会生活、帮助儿童生活自立以及为未来实现自己的梦想和希望作好准备。《儿童福利法》第16条规定了职业培训和自立援助设施，职业培训儿童福利设施旨在使居住在儿童设施中15岁以上的儿童和贫困家庭的儿童能够获得养活自己的所需要的知识和技能；自立援助设施旨在帮助从儿童福利设施出来的儿童自立生活，在他们求职的准备阶段或就业后的一段时期给予保护。目前，全国共有职业培训设施4家和自立援助设施12家。韩国政府认识到在人力资源方面的投资需要优先投资儿童，目的是提高国家发展潜力。对儿童每一美元的投资可以产生16.1美元的社会回报。儿童贫穷阻碍的是整个国家的发展潜力，而不仅仅只是儿童的发展。早期对儿童的投资会产生巨大的社会回报，包括预防社会问题和减少社会矛盾。2007年开始政府发起“梦想开始”（DreamStart）项目以有效地应对由于家庭破裂而导致的不断增加的贫困儿童问题该项目旨在增加社会投资以预防儿童陷入贫穷困境和帮助穷困儿童获得平等保障的机会。地区医院、诊所、私立教育机构和社会福利中心也开展相应的保健与福利措施，提供全面的个性化服务以满足儿童个体需要和贫困儿童的生活环境，“梦想开始”项目的福利对象是怀孕妇女、接受国家基本生活保障和贫穷家庭高度集中的贫穷社区的接近贫穷标准的家庭0至12岁的儿童。政府对指定地区内的每个社区的300名儿童提供该项服务，2007年该项目预算投资达到5.1万亿韩元，2008年达到9.8万亿韩元。全国共有32个地区启动了“梦想开始”项目。政府认识到儿童成年后进入社会自立前需要如大学学费、找工作、创业、生活费用等启动资金，政府引入儿童发展账户项目，为低收入家庭儿童和居住在儿童福利设施、寄养家庭、儿童之家、残疾儿童设施中18岁以下儿童的儿童储蓄提供1：1的配套资金，即如果一个儿童每月在儿童发展账户中存入一定金额的钱，政府也为该儿童在同一账户中存入相同数额的钱，最多可达到30000韩元。该项目自2008年启动以来，已经有28000多户儿童开启了发展账户。

（五）“全面发展”的儿童福利目标

人类社会的发展与进步的基础是无数个体的发展，联合国在《社会发展问题及世界首脑会议宣言和行动纲领》中指出：“我们面临的挑战是建立一个以人为中心的社会发展框架。”人的发展是人类社会获得全面、可持续发展的决定性因素。人越全面发展，就越能成为社会发展的动力，社会发展要把人的全面发展作为最高目标。而儿童时期是每个人一生发展中最重要、最关键的时期，而且这种发展是不可逆的。这种理论在世界范围内得到全面的接受并开始被付诸实施。韩国也不例外，为了提高儿童的科学文化和健康素质，韩国颁布了相关法律法规和制定各种政策，以让每个儿童的创造力和价值得到充分体现，为社会发展提供不竭的动力。2004年韩国颁布《青年活动促进法》，该法第5条规定了支持青年活动，国家与地方政府应当提供机会给青年积极自愿地参加一系列青年活动以实现他们的梦想与希望、为一系列活动设施、青年活动项目、专业指导等制定政策和确保实施。青年设施包括青年培训设施和青年活动中心。青年设施都配有各种项目、设备以及为青年提供专业教练指导下的精心组织的各种培训活动。青年培训设施包括培训机构、培训中心，文化之家、专门设施和青年旅社。还有向用户提供教育福利的其他设施，包括博物馆、美术馆、图书馆，以及科学和体育中心等文化设施。2006年6月开放的全国儿童及青少年图书馆，是作为国家博物馆的一部分，另外儿童博物馆也于2007年10月开放。为了给青年培训活动提供指导，韩国还设立了国家青年培训中心（设立于1998年11月）和中央青年培训中心（设立于2001年8月），并将他们作为国家核心设施进行管理。此外，为了应对全球化时代的到来，韩国于2000年设立了国际青年中心，已经成功地发起了青年交流合作项目和实现了对青年组织的管理。