新时期农业补贴法律机制的建设

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本文作者：余滢工作单位：西昌学院

一、引言

农业补贴有利于改善农业、农村发展的资源瓶颈，农业的稳步发展，为农民生存权与发展权的实现创造了现实基础。“三农”问题的本质就是农民生存利益和发展利益的实现与发展。因此，我们必然需要通过相关农业补贴法律制度的完善，并且对现有的农业补贴法律制度进行创新性设计，从而促进我国“三农”问题的解决[1]。然而，我国农业补贴立法呈现出位阶低、立法规定不具体，整体农业补贴立法不健全，立法严重滞后于农业产业发展。这导致各地方在补贴种类、标准、程序和方式等方面千差万别，难以实行统一和全面的规划和监督，影响农业补贴在全国范围内的推行效果，农业补贴应有的支农功效发挥上并不尽如人意[2]。因此，根据当前农业立法发展现状，对我国农业补贴法律制度的构建进行研究，意义重大。

二、农业补贴法律制度构建策略

（一）构建和完善农业补贴法律制度

农业补贴法律制度体系，是由一个国家农业补贴法律规范组成的统一系统，包括现行国内法律和国家所承认国际法律。健全我国农业补贴法律制度体系，可在以下几个方面提炼：第一，农业立法制度的建立，要从法律的角度，对农业“宪法”，“农业基本法”及其他农业立法条例规制；第二，构建农业补贴制度的补贴程序；第三，建立协调金融，财政，科技，环境保险等相关实体农业补贴立法。具体来看：首先，确立农业补贴法的立法目标和立法原则我国农业在国民经济发展中，还处于薄弱一环，城市和农村经济发展不均衡，收入差距不断扩大。我国的粮食安全问题层出不穷，农业生产特别是实现粮食增产的稳定性困难很大，农产品市场供求不平衡状态严重，农产品进口和出口贸易出现赤字，农副业产品价格上涨迅速等问题严重。因此，提高农民收入，实现农业经济稳定可持续发展，确保粮食生产安全是当前我国农业补贴制度的主要立法目标和立法原则。其次，调整农业补贴结构，实现农业补贴项目法定化对农业补贴结构进行调整，根据世贸组织规则和《农业协定》规制，明确法定农业补贴项目。加大农业补贴保护力度，实现农业补贴逐步转向流通环节，形成农业补贴的法定化。这就要求，一方面，结合近年来农业补贴绩效，充分考虑国内和国外经验，以及我国农业财务状况，根据中国加入WTO的承诺，制定各类补贴项目，适当调整削减和取消农业“黄箱”补贴项目，顺应WTO要求，例如，苏瑞文《农业法》和《退耕还林条例》等法律、行政法规分别在农产品价格、农业投入品、休耕等方面设立相应的农业补贴制度。如《农业法》在粮食市场价格过低时，国务院决定对部分粮食品种实行保护价制度。《退耕还林条例》国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费等[3]。增加农业“蓝箱”限产计划的农业补贴项目，加大投入“绿箱”补贴项目。法定农业补贴项目结构调整，主要是补贴农业生产要素和农业生产环境项目，向农业基础教育补贴项目，农业高新技术推广补贴项目上转移。对具有动态规模经济效应的农业潜力项目，以及对具有技术外溢效应的农业科技产业项目，给予财政补贴支持，以减少产品出口成本，提高农产品国际市场竞争力水平。另外，明确我国《农业法》及相关法律的农业补贴项目范围和类型。例如农业直接补贴，农业生产要素投入补贴，农业环保补贴，农业救灾项目补贴，经济欠发达地区农业开发补贴等，应该确定补贴项目目标、对象，补贴法律条件，补贴数额计算，根据补贴的特点，确立各自想适应的补贴方式。对农业保险，农业基础设施建设等，要根据法律规范，并进一步细化和完善。最后，确立农业补贴责任的法律化，规范补贴法律程序对农业各类补贴项目涉及到基本权力和义务进行法律化，在法律规范上明确和规定具体的责任和义务，以此避免各种社会关系运行中的紊乱，甚至冲突状况。建立明确的问责机制，一旦违反法律法规，就要进行责任追究，保证国家农业产业化政策目标的实现。另外，我国目前针对农业补贴项目的有关法律和法规建设中，其农业补贴程序规范严重不足，农业补贴不能发挥应有的效率。农业补贴项目的实施，是为了保护农民基本权力和利益，以此增加农民收入。然而，现有建设的法律法规，对农民参与农业补贴权力规定不完善，农业参与补贴权力难以得到有效的法律保护。因此，要建立农民听证会制度，农民补贴权力保护制度，规范好完善农业补贴执法程序。例如，补贴规划机关可确定为农业部及其分支机构，职权(责)在于：测算本财政年度直接支付补贴总额并上报财政部门，依法制定补贴规划方案并监督实施；补贴发放机关为各级财政部门，职权(责)是：在编制本级预算时应体现补贴支出，补贴规划及合同为依据拨付、发放补贴并监督财政款项的合规性运用[4]。建立农业补贴管理制度和监督机制，以及相关方面的程序规范，法定化农业补贴项目方案，可有效地调节政府行为，同时还可以保护纳税人的基本权力，农民是直接的纳税人，理应享受财政农业补贴权力，同时，纳税人有权对农业补贴的基本实施程序进行了解和监督。公开和透明农业补贴流程规范，是确保农业补贴最有效地利用的基本制度保障。

（二）农业补贴法制配套制度的建设

1.建立农业综合管理体制农业是国民经济发展的大部门产业，农业补贴政策涉及到多个管理部门，中央和地方农业部门职能和权力相互叠加，难免出现权责模糊化问题，而农业补贴政策的有效实施，又急切需要农业各部职能的发挥，因此，建立农业综合管理体制极为重要。强化各部门职能，建立协调，有序，稳定的农业管理体制，在全国范围内，建立和完善农产品质量标准、农业病虫害防御体系、农业产品市场信息管理标准、以及农产品质量检验和检测标准等。

2.健全农业金融补贴服务机制加快农村金融服务体系建设，首先，转变政府管理职能。实现市场引导和政府宏观调控相互结合。强化政府对金融管理体制创新的间接管理职能。转变政府指令性计划和行政手段金融管理职能，转向以经济手段和法律手段为主的间接管理职能，扩大政府对市场主体的间接指导、引导和直接服务功能，转变国家财政拨款为投资模式，以“投资”的方式，扩大资金影响效应。通过政府政策和方针的引导，从而实现对我国金融机构的有效宏观管理。加强农村金融机构管理，建立统一和完善的农业金融服务体系。以解决“三农”问题为切入点，以农民根本利益的实现为管理制度创新的核心。首先，创新农业金融管理体制，加快我国农村信用社金融改革，通过农村信用社体制转制，变农村信用社为股份制农村商业银行农业融资；其次，农业金融管理体制，是完善农业金融体系的基础。良好的农业融资管理制度，能够为农业融资提供良好的坏境。对不断创新融资手段，扩大资金来源，具有良好的保障作用。建立健全农业融资管理制度，从而为我国农业融资过程提供有效的制度保障；最后，完善政府投融资平台，加强与金融机构的合作，推动银团扩大对支农信贷领域的合作，引导金融合作机构对农村信贷资金投向，加强对社会资金的吸引。鼓励金融组织机构加强农村信贷项目投入，开展农村各类金融服务项目。有国家直接出面，对农业发展建立政策性农业保险项目，完善农业风险担保服务。增强农村金融市场竞争性，促进农村金融机构功能创新和产品创新，完善金融机构在农村合理布局，创新金融产品，根据农民个性化需求，开展各种形式的小额信贷。

3.建立农业保险补贴制度建立我国农业保险补贴制度，这是农业可持续发展的基本制度保证。根据当前我国农业发展现状，推广农产品保险险种，有利于发挥农业风险补偿作用，农业保险补贴制度已经成为世界各国，保护农业发展的重要制度，但是目前我国《农业保险法》依然没有建立，应尽快建立《农业保险法》，以及相关的法律，法规，使农产品险种补贴纳入我国法律保障体系中。《农业保险法》中，明确农业保险性质，经营原则，保险理赔程序，保险范围，保险组织机构类型，保险合同，农业保险的业务规则，监督和管理等；制定相关的农产品保险补贴政策，明确政府在推动农业保险补贴中职能的发挥。以经济手段为主，包含财政支持，税收优惠，再保险业务等，并适当配合行政措施和其他的技术等方面的措施，鼓励农业保险补贴支持与商业农业保险相结合，确保农业保险的良性和稳定发展。