当代循环经济法律的构建

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本文作者：王越工作单位：大连理工大学人文与社会科学学部

一、引言

人类的经济、社会活动离不开对环境资源的利用，经济发展与环境资源联系紧密。环境资源的有限性与人们对资源需求的无限性矛盾，造成环境不断恶化、资源日益短缺，引发了经济利益、社会利益与环境利益的巨大冲突。自1992年联合国环境与发展大会以来，人们的环境资源理念发生了根本性转变，开始推行减少环境破坏、有效利用资源的生产方式和发展模式。自循环经济概念提出以来，各国纷纷立法，使具有较强政策性的循环经济理念、战略、原则，在法律的强制性保障下得以贯彻落实。如德国以避免和减少废弃物产生为目标颁行了《循环经济和废弃物管理法》，日本把建立循环性社会提升为基本国策，修改和制定《推进建立循环型社会基本法》、《资源有效促进法》、《促进再循环产品采购法》等多项环境立法，[1]为资源短缺的日本发展经济创造了良好的法律环境。循环经济法律理念以树立环境保护法律理念为根本，以法律工具为保障手段，反对单纯以经济增长为发展目标的重经济效益、轻环境效益的功利主义思想，反对走先污染后治理的老路，主张在发展经济的同时，确保环境效益、经济效益和社会效益的和谐统一，实现人类与环境的和谐、可持续发展。[2]在诸多发达国家将发展循环经济、建立循环型社会作为制定经济发展规划和法律指导思想的国际背景下，健全环境资源法律必将成为我国推动循环经济发展、加速循环型社会建立的重要保证。因此，结合我国国情，积极研究如何修改完善现行环境资源法律制度，建立系统的循环经济立法体系，以法律制度为循环型社会的建立和发展提供有效的保障，应成为当前我国环境资源法律建设的首要目标和任务。

二、循环经济法律体系是实现环境与经济协调发展的重要保证

（一）是促进循环型社会建立和发展的重要保障

“在使环境与发展的政策转化为行动的过程中，国家的法律和规章是最重要的工具，”[3](P61)循环经济是一种新型的经济模式，在传统环境法律制度规制乏力的情况下，仅依靠人的思想观念的改变是远远不够的，在相当程度上需要依靠法律的强制性，把循环经济从单纯的经济发展理论上升为以国家强制力为后盾的行为规范，确保其在社会经济生产中的稳定发展，[4]循环经济法律制度则是循环型社会最终得以实现的制度保障。为此，我国要充分重视法律在建设循环型社会进程中的作用，制定和完善环境资源法律法规，建立健全循环经济法律体系，使循环经济的理念转化为制约和影响人们决策和行为的制度约束和法律规范，将发展循环经济、建立循环型社会置于有利于健康发展的法律框架内，以更有效地推动循环经济发展，加速循环型社会的建立。

（二）是促进经济持续健康发展的重要工具

市场主体对经济利益最大化的盲目追求，造成环境污染及对自然资源的破坏。循环经济模式是在尊重环境资源的前提下实现经济增长，从优先考虑经济利益的传统经济发展模式转变为经济利益与环境利益两手抓、两手都要硬模式，最终实现以环境利益为主的可持续发展模式目标。其以减少和循环使用资源为特征，通过节约资源、循环再利用资源提高环境资源利用率，[5]尽可能减少经济活动引发的对资源消耗和环境污染。建立循环经济法律体系，通过对经济生产过程进行全面控制，系统调整经济发展相关的环境资源利益关系，强化对资源的高效利用、循环利用，避免和减少废弃物的产生，达到资源的最优化配置，有助于实现环境利益与经济利益的双赢。通过循环经济法律体系的调控，使人们在注重增进经济利益的同时充分关注环境利益，树立最大限度提高资源利用率、有效保护环境的观念，以实现经济发展与环境资源保护并驾齐驱，使经济发展与资源使用、环境保护协调共生。

三、建设循环经济法律体系应坚持的原则

（一）环境利益优先原则

环境利益优先原则应当是环境资源保护立法的基本价值取向，指尊重环境资源规律和社会经济规律，将环境资源保护的目标纳入其他决策必须考虑的关键性因素，使环境资源利益与经济社会利益共生共荣，保障环境资源与经济社会的可持续发展。这就要求改变传统环境资源法律绝对的人类中心主义理念，革新传统的片面追求经济增长的发展观和单纯以经济增长作为指标的畸形政绩观，[6]从长远角度看，以环境资源的可持续开发利用为考虑因素，在法律中确认环境资源的价值。因而，环境利益优先原则应是循环经济立法的首要原则，贯穿于循环经济法律建设的始终，指导具体法律制度和法律规范的制定。只有这样，才能以切实有效的制度，保障环境资源与经济社会的协调发展。

（二）预防为主原则

强调预防为主，是世界各国在长期的环境资源保护实践中总结出来的经验。由于环境资源的有限性，甚至有些资源是不可再生的，环境破坏是不可逆的，从长远来看，消耗和破坏环境资源的成本远远大于经济发展所带来的收益。因而，环境资源保护最重要的不是环境污染和资源破坏后的治理，而是应当防患于未然，以预防为主。[7]在环境资源未遭到损害之前，采取科学合理的预防措施，防止环境资源损害的发生和环境恶化，为他人和后代留下一个可生存的资源环境。

（三）公众参与原则

公众参与原则是世界各国环境保护法律中广泛采用的一项基本原则。赋予公民通过一定程序和途径参与一切与环境资源相关的活动，不但使该项活动符合公众的利益，还能有效地推动循环经济的发展。因此，公众参与原则应贯穿于循环经济法律体系的始终，作为循环经济立法、执法、守法都要遵循的原则。目前，我国环境资源立法仍然不够发达，循环经济法律冲突及法律空白较为常见，为防止难以消除甚至不可恢复的环境退化和资源枯竭情况的发生，必须健全公众参与环境资源保护的相关制度，并监督环境管理人员、企业、公民的环境行为。

四、循环经济对传统环境资源法提出的挑战

（一）缺乏与循环经济相关的法律规定

尽管我国已经建立社会主义法律体系，但是社会的转型和经济的飞速发展对传统环境资源法提出诸多循环经济新制度、新理念、新措施需求。环境资源法体系包括污染防治法和自然资源保护法两大部分，但作为环境资源基本法的《环境保护法》只限于被动性的污染预防，而没有自然资源保护基本原则、基本制度和监督管理机制的规定，只能算是一部污染防治基本法，[8]更谈不上循环经济模式资源的利用和开发的规定了，这与循环经济战略主张的预防优先和源头控制原则是相悖的。这种结构上的缺陷，不利于循环经济战略的展开，难以把污染控制延伸到生产环节，更难适应循环经济战略和建立循环型社会的要求。

（二）经济发展功能与环境保护功能脱节

我国环境资源法虽然提出了经济发展与环境保护相协调的原则，但是制度的宽泛性和原则化，导致经济发展功能与环境保护功能不能得到有效实现。一方面，由于《环境保护法》缺少环境资源保护和开发利用的基本原则和基本制度，导致保护与合理利用环境资源功能规则乏力，而我国又没有自然资源的基本法，致使建立循环型社会在遇到此类障碍时束手无策。另一方面，《环境保护法》虽然名称强调“保护”，但实质是偏重环境污染防治，制度设计上是注重在实现经济发展的情况下保护环境，缺少环境利益与经济利益协同发展理念，导致《环境保护法》无法有效地发挥利益调控和平衡功能，这与循环经济法律观主张的在发展经济的同时保证资源可持续发展的理念相悖，不利于循环型社会的有效建立。

（三）以行政强制为主要法律手段

我国的环境资源法律制度尚未摆脱传统行政理念的思维模式，只重视政府管制手段的建设，政府过分集权，内容上多国家干预手段，表现为“命令+控制”的以行政强制为特征的法律手段。虽然环境资源法规定公民有参与环境事务的权利，但是相关立法的制定角度和目的是配合政府管理，而对于公民享有的环境权益范围以及这些权利的实现途径基本没有提及。[9]传统僵硬的环境资源法缺乏市场机制条件下经济刺激措施的规定，未能很好地发挥市场在环境资源合理配置和环境保护中的功能和作用，政府的循环经济公权与公民环境资源保护的私权、政府的环境资源管理与社会的监督制衡经常发生冲突。

（四）环境资源公益诉讼权利缺失

随着公众环境意识、法律意识和维权意识的提高，越来越多的人拿起法律的武器维护自己的合法环境权益。环境资源公益诉讼作为公民行使环境资源保护权利的重要途径，在世界各国环境保护法律中被广泛采用，但在我国法律中却缺乏关于这种有效的法律维权工具的规定。尽管我国《环境保护法》规定公民“有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，但由于该规定过于抽象，未明确应向何部门进行检举、控告，以及有关部门对检举、控告处理的程序、期限、行政不作为的法律责任等未做出任何规定，[10]缺乏可操作性，使该规定在实践中根本无法得到落实。

五、健全循环经济法律体系的思考

（一）制定循环经济基本法，加速循环型社会的建立

我国可以先围绕资源开发利用频率高、环境破坏可能性大的重点领域和特殊行业，有针对性地制定一些推进循环经济的单行法律，确立环境资源产权制度、使用许可证制度、废弃物再生利用等制度，实现资源良性循环。在此基础上，通过实行资源回收奖励措施、发展再生产业、建立循环经济的科技支撑和示范制度等，构建建立循环型社会的有效保障机制。待条件成熟时，再考虑将各单行法律整合，制定一部循环经济基本法，确立建立循环型社会的战略目标、基本原则、基本法律制度、政府和企业以及个人等不同主体的权利、义务和责任等方面的内容，[1]以便更加有效地推进循环型社会的建立。

（二）明确国家推进循环经济的职责，使环境保护与经济利益协调发展

发展循环经济的目的是为了确保资源的可持续利用，以实现经济的持续健康发展。对循环经济进行立法的目的是从法律上保障人与环境之间的和谐共存、提高资源利用效率、体现环境效益、经济效益和社会效益的和谐统一，实现环境与经济的协调发展。为确保环境资源保护功能落到实处，保障循环经济应成为国家的一项基本义务。在环境基本法中应明确国家推进循环经济的职责，确定负责具体实施的政府职能部门，细化各相关政府部门的具体职责，明确职责监督管理部门及监督机制，建立起高效的国家循环经济法律体系。在明确政府及其主管部门环境监督主体地位，规范监督职能的同时，应合理设置环境资源监督范围，培育资源市场，促进环境资源的合理配置等，从源头上促进循环经济的发展。

（三）确立公众参与环境保护的权利，与行政管理进行分权

环境资源保护属于公益性权利，现行法律对公众参与环境资源保护权利的规定不明确、不齐全，不但淡化了公民的权利意识，怠于行使循环经济监督权，而且影响其参与管理的积极性。因此，确保每个公民参与环境资源保护的权利，鼓励其行使参与权是十分必要的。为了强化公民参与环境资源保护的权利，各级政府及其主管部门，应合理设定公众参与权利的内容，保证公民具有环境资源保护预案参与、过程参与、行为参与等权利，[11]并规定此类权利行使的保障措施，使公众参与权不落为一纸空谈，真正做到与政府的行政管理进行分权。通过广大公众的参与，使环境资源得到有效保护，加速循环性社会的建立。

（四）建立环境资源公益诉讼制度

为了确保这种环境资源保护诉讼权，我国法律亟待在立法与司法上扩大环境资源公益诉讼原告资格范围，[12]规定只要公民获得良好环境资源的权利被破坏，公民就有权对破坏环境的任何行为向法院提起诉讼，不管其是否在涉及的环境破坏中受到直接伤害，[13]以鼓励更多的公民参与到环境保护中来，使公民对任何污染和破坏环境资源的行为不再限于以往严格意义上的受害者主张的损害求偿权，而可以循环经济权利受到侵害或威胁为理由请求法律保护，[14]以便切实行使环境资源权中的请求权，发展循环经济，建立循环型社会，保护我们共同生存的环境空间。