浅议监督职权法律规制的意义

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【摘要】国家监察体制的改革，形成权威高效的反腐败专门机构，转变腐败治理理念，推进反腐败工作深入开展，真正做到公权行使清正，公权机关办事清廉高效，实现整个国家的政治清明。监察委员会的监督职能是监察委员会的首要职能，对国家监察职能的有效实施具有重要意义，是突破当前反腐瓶颈的关键，对监察委员会监督职能的法律规制意义重大。

【关键词】国家监察；监察委员会；监督职权；立法规制

国家监察体制改革，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，对党中央、地方党委全面负责，将有效解决监察覆盖面过窄、反腐败力量分散、纪法衔接不畅等问题。监察委员会的设立不是简单的由“行政监察”到“国家监察”的形式的转变，更在于整合了包括行政监察、反贪反渎与预防等反腐败力量，意在形成权威高效的反腐败专门机构，转变腐败治理理念，推进反腐倡廉工作深入发展。监察委员会监督职能被确立为监察委员会的首要职责，不仅是理念的转变需要，也是突破反腐瓶颈的关键。监督职能的法律规制，对监督职能的正当有效履行至关重要。

一、监察委员会监督职权与其他监督方式的比较

（一）监察委员会的监督与人大和检察院的监督。1．监察监督职权与人大的监督职权的比较。在我国，人民是国家权力的拥有者，人民代表大会是人民依据民主集中制民主选举组成，并以人民代表大会制为基础建立国家机构，是我国社会主义民主的根本制度。人大代表是由人民选举出来的，其权利来自于人民，代表人民行使国家权力。监督权是人大代表的一项重要权力。也是人民代表大会制度科学性的一个重要标志。国家行政权、监察权、审判权、检察权等一切权力都由人大派生并受它监督。监察体制改革前，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）是国家一级监督的基本依据。国家监察法颁布实施后，与人大常委会的监督法同属监督体制的基本法，都是宪法性法律。但是二者的监督对象有所不同。《监察法》的监督对象是所有公权行使者，只要是行使公权力的人员都在监察法的监察范围，不论职位高低，人大常委会委员行使公权力，因此亦在监察范围之内；而《监督法》规定人大常委会行使对国家机关的工作实施监督，监察机关属于国家机关，在其监督范围内。两者监督对象有重合部分，即都对国家机关负责人和国家机关工作部门负责人的监督（他们都是公职人员）。但二者的监督内容侧重不同：国家监察机关监督重在对对象的廉洁勤政情况，实现对腐败行为的发现和制止，属于微观的监督；人大和人大常委会监督重在对监督对象的履职尽责情况，监督各国家机关按照法律和政策管理国家，依法行政，公正司法，属于宏观的监督。另外国家监察机关对公职人员监督的范围包括领导干部和所有工作人员，意在将公权行使置于监督之下，监督对象实现全覆盖；而人大和人大常委会对公职人员监督的范围仅限于领导干部，一般是各国家机关的正副职领导干部，而不涉及一般工作人员。再则，监察委员会监督具有日常性，对公职人员的日常履职及操守问题进行监督；人大监督主要通过听取并审议报告，或者专项报告进行监督，这种监督不具有日常性。2．监察监督职权与检察院的监督职权的比较。宪法明确规定检察院是国家的法律监督机关。其监督对象主要是对公安、法院、监狱等法律执行情况的监督，防止权力滥用和侵犯人权。人民检察院通过审查起诉、对侦查活动的监督、对被害人、犯罪嫌疑人的申诉的复查、对侦查机关认为不起诉决定有误而要求复议、提请复核的进行复议、复核，以及人民检察院通过抗诉的方式对已经发生法律效力的判决和裁定实行监督；通过侦查起诉的方式对贪污贿赂犯罪和国家工作人员的渎职犯罪实行监督；对国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪活动实行监督。从实践中来看，检察院的监督权能多属于事后监督，监督约束力不足，威慑效果不强，实施监督的方式单一，范围有限。监察体制改革将检察院反贪污贿赂、反渎职、预防职务犯罪等机构和人员转隶到监察委员会，改变监督权的配置模式，提升集合为集中统一的国家监督权。检察机关不再享有职务犯罪侦查权，便可更专注地行使起诉权和法律监督权，很大程度上避免了检察机关在行使职务犯罪侦查权和起诉权时被视为“既当运动员又当裁判员”的权属弊端。这样，检察机关原有的对普通国家工作人员的“刑事法律监督权”基本上不复存在。在此背景下，检察机关行使法律监督权的主要方式就是“诉讼监督”，也就是对侦查机关的立案侦查活动、法院的审判活动和生效裁判执行机关的执行活动等，行使诉讼监督权，对于这些机关存在的违法行为督促其加以纠正。当然，在从事诉讼监督活动之外，检察机关还可以对行政机关所存在的行政违法或者行政不作为情况进行法律监督，要么通过诉前程序提出检察建议，要么直接向法院提起行政公益诉讼①。（二）监察委员会的监督与党内监督的关系。中国共产党在长期的执政和实践中，逐步形成了一套相对完整的党内监督体系。当前中国共产党的党内监督手段主要体现在两个方面：一方面是党内常设监督机构——党内纪律检查委员会，对党组织和党员日常工作和生活方面是否违内法规进行监督；另一方面是党内巡视制度，依据相关制度法规对下级党组管理的地方、部门、企事业单位进行不定期的巡视监督，以督促其合法行使公权力。党内纪检机关职能定位为保护、教育、惩处和监督各级党组织及党员，并且加强对领导干部的监督；领导干部和领导机关逐渐成为党内纪委监督重心。纪委实行同级党委和上级纪委领导的双重领导体制。党内纪检监督的双重领导体制导致了一个问题：一方面，纪委在党委的领导下工作，服从于党委；另一方面，纪委又要监督党委的日常工作，检举揭发党委违法违纪的事实。监督效果大打折扣。理论上，同级党委应接受上级机关、同级纪委和下级机关的三重监督，但实际上，上级对下级监督鞭长莫及、下级对上级监督无能为力，同级纪检机关也无法很好地平衡领导与被领导、监督与被监督的关系。导致监督效力、监督权威不足。另外，党内监督仅针对共产党员进行监督，对派、无党派人士没有约束力。多数公职人员是党员，党内监督能做到监督大多数，但仍然存在漏洞。此次监察体制改革，将监察委员会与党的纪检机关合署，履行纪检、监察两项职责，在领导体制上与纪委的双重领导体制高度一致。这样，解决了监督遗漏的问题，实现对公职人员监督的全覆盖。同时也实现了党内监督与监察监督的优势互补。提升监督效力和权威，实现监督合力。党内监督重点是对纪律的监督，监察委员会的监督不仅包括纪律的监督，同时将公职人员的用权、履职和操守问题都包含在内，对公职人员的监督更全面，更广泛。

二、监察委员会监督职权立法规制的必要性

宪法已经确定监察委员会为人大体制下的“一府一委两院”的地位，监察委员会的性质、职能范围、组织机构都有了法律依据。当下，研究《监察法》的有效实施是事关我国监察体制改革与监察法治建设成败的关键。监督职权作为监察体制改革的重点和监察委员会的首要职能，其正当有效的实施对整个监察法治建设起着基础性的作用。（一）解决腐败治理的分散被动和存在漏洞问题。我党一直致力于反腐败斗争不放松，从“个人腐败”到“家族腐败”，从“个体腐败”到“地区性、行业性腐败”，腐败记录屡屡颠覆众人三观，职权看似很大，实际很弱；职责看似很重，实际应用很窄。监督职权自身存在重大疏漏，没有发挥真正监督应该起到的作用，而监督权实施路径的短缺也非常明显。寻找有效的实施路径，将良法益规付诸实施，是制度存在的意义所在。监察改革解决腐败治理权“片断化”、“碎片化”与“隔离化”问题，由多家权力部门分别行使腐败的预防、调查、处置与文化建构权的格局已经发生根本转变②。（二）实现预防型监督治理路径转变的必由之路。反腐败的终极目标是“不想腐”的思想行动机制，反腐败治理理念由消极的惩罚已腐事实，向积极的防腐于未然转变。调查权、处置权对反腐败的震慑作用主要体现的是事后震慑，以惩罚的手段让后来的人产生恐惧，构建的是“不敢腐”的体制机制。监督权的一个关键作用是事前的监督，推进反腐败治理向“端口性”、过程性治理前移，改变过去的“重惩罚、轻防治”、“重查办、轻监督”的治理模式，通过一定的方式在公权力行使之前或者行使之时，使行使公权力者没有腐败或者权力滥用的空间，并能够从自身内心中自觉公正、公平、守法地处理公务。（三）提升监督效能并保障监督职能正当行使的关键。监督权是监察权属的首要权能，调查权、留置权都是监督权的衍生权能。监察委员会是专门反腐机构，监督是其应有之义，监督权的积极行使是建立拒腐、防腐的不能腐体制的核心职能，关键在于如何行使。如何有效行使，首先要有合理的制度支撑。再则，监察委员会的成立，意在整合反腐力量，形成集中统一、权威高效的反腐合力，但是整合不是简单的人员叠加和工作组合，而是重新整合，无论是工作内容上，还是工作机制上，都有新的要求和部署，监督体系顶层设计至关重要。监督职权是伴随着公权力本身而生成的积极防御性权力，现代社会治理体系下，权力无论是其产生过程还是行使之中都应有相应的监督，以制约其合法行使。完善监督制度建设，将党的自我监督和对公职人员的监督双管齐下，是监察体制改革要义。监察委的监督职能的法律规制是监督体制不断完善的组成部分，也是国家政治体制改革中的一部分，他不可能超越政治体制的现状单兵独进，而是与监察体制改革的推进和完善息息相关的。

参考文献：

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［2］张建伟．法律正当程序视野下的新监察制度［J］．环球法学评论，2017（2）．

［3］陈光中．关于我国监察体制改革的几点看法［J］．环球法学评论，2017（2）．

［4］叶海波．国家监察体制改革的宪法约束［J］．武汉大学学报（哲学社会科学版），70（3）．

［5］秦前红．监察体制改革的逻辑与方法［J］．环球法学评论，2017（2）．

［6］周佑勇．监察委员会权力配置的模式选择与边界［J］．政治与法律，2017（11）．

作者:冯敏 单位:中共南阳市委党校