农村环境的法律调整机制探索

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本文作者：陈兴华工作单位：北方工业大学文法学院

20世纪60年代法国著名的社会学家孟德拉斯曾经说过：农村给社会学家提供了一种实验室，那是收集了很多可供进行多种不同分析的自发性实验，地方情况的多样性和诸种个体条件的统一性使我们可以进行系统的比较，就像在真正的实验中那样，每个变量都可以被分离出来，快速的演变使得那些在一般演变中由于缓慢和错综复杂的情况而常常被掩盖了的运行机制与变化机制显露得一览无余。1这段话对于中国来说尤为适合——农村问题在中国历来都是一个大问题。新中国成立以后，无论是运动，还是具有跨时代意义的联产承包责任制，都影响和改变了中国的政治经济体制。上世纪中后期，改革开放的春风吹遍中国大地，农村社会发生了天翻地覆的巨变。党中央国务院多年来均把农村工作放在重要的地位，并提出了“社会主义新农村”、“和谐农村”等建设目标。然而，随着工业文明的扩张，城乡差距的加大，贫富差距、土地纠纷、承包经营权纠纷等带来的农村社会冲突日益凸显。其中，由工业化加速发展而带来的环境污染逐渐成为导致农村社会冲突的重要原因。在全国上下共建和谐社会的今天，研究如何通过法律调整机制应对日益严重的农村环境利益冲突有着深远的意义。

一、农村生产力加速发展背景下的环境利益冲突

农村环境问题最早正式出现在官方视野中，是在上世纪70年代。1970年，农业部负责开展了有关农业环境保护方面的工作。之后，“农业”环境问题发展扩充为“农村”环境问题。1998年国务院机构改革对于农村环境管理职能的划分奠定了现行体制的基础：农村生态环境保护的职能从农业部划归新升格成立的国家环境保护总局行使，农业部则保留了“农业环境保护”职能。新千年后，在国民经济和社会发展“十五”和“十一五”规划、环境保护“十五”和“十一五”规划中都专门就农村环境保护做出描述，并且将原有的关于农业环境保护的内容作为了农村环境保护的一个重要内容。2006年的《中国环境状况公报》2首次专章对农村环境质量状况做了介绍，我国的农村环境状况被概括为：“（农村环境）形势严峻，点源污染与面源污染共存、生活污染和工业污染叠加、各种新旧污染与二次污染相互交织，工业及城市污染向农村转移，土壤污染日趋严重，已成为中国农村经济社会可持续发展的制约因素。大部分垃圾未经处理，直接堆放在田头、路旁，甚至抛掷到沟渠、水塘，影响环境卫生和农村景观。绝大部分生活污水未经处理直接渗入地下或直排沟渠、水塘。乡镇工业布局不当，工业污染突出。化肥、农药使用不合理造成的局部地区面源污染突出。综合利用措施滞后，畜禽养殖污染日益凸显。”在2007年《中国环境状况公报》中，农村环境保护形势“依然严峻”，突出表现为“生活污染加剧，面源污染加重，工矿污染凸显，饮用水存在安全隐患，生态退化尚未得到有效遏制”。2008年《中国环境状况公报》除了称农村环境问题“日益突出”外，其他描述同2007年《中国环境状况公报》大致相同。事实上，实际中的农村环境污染状况远比官方文件的文字令人震撼，甚至可以用触目惊心来描述。而与这种污染状况相对应的，便是日益激烈的农村环境利益冲突。2005年在浙江东阳市爆发的大规模冲突“4.10事件”就是一起典型的农村环境利益冲突事件。“4.10事件”的背景是：浙江省东阳市画水镇本来景如其名，风景如画。但2001年起，地方政府以租赁土地的形式，占用土地约千亩建设竹溪工业园区，引进十几家化工、印染和塑料企业。这些工厂常常排出大量的废气、废水，严重地影响到了周围村民的身体健康。村民多次到东阳市、金华市、浙江省的环保部门上访，省环保局及向国家环保总局投诉未果。画水镇村民经过“五年、五级”的上访不见结果故愤而自力维权。2005年3月，村民在化工区进出的路口设竹棚，由老人看守，检查过往“毒车”。4月10日凌晨，政府为排除路障，于4时出动3000余人（为政府以其他原因集合的政府行政工作人员、公检法执法人员等）强力拆除。当地村民以放鞭炮为号，聚集了3万余人，与政府方对峙。后产生激烈冲突，对峙双方均有人员受伤，近百辆各式车辆被砸。此次事件没有过多出现在中国官方报道中，但却引起了海外及港澳媒体的极大关注。上述例子中反映的是村民与污染工厂之间的一类矛盾冲突，最后甚至上升为村民与政府的对抗。发生在农村的环境冲突常见的还有牲畜等养殖业农户与附近居民的矛盾，以及其他普通邻里环境纠纷。由于第一类环境冲突最为激烈、典型，因此本文主要以这种冲突为研究对象。与农村的其他冲突以及城市环境纠纷相比，这一类农村环境冲突有以下几个特点：1、冲突一般都会有一个产生发展的过程，最后往往容易走向极端。千百年来，中国儒家文化的熏染带来的经常是“官逼民反，不得不反”的境况。农村受这一影响更甚。因此，通常农民们会先进行上访等缓和的途径，当这些途径都不能奏效时，为了自身的生存，不得不采取过激的手段进行维权。2、大多会涉及到复杂的利益平衡问题。在工业化发展的背景下，农村的经济要发展，当地居民的生活环境更需要保障。由于城镇工业区规划不合理、环境污染管理及治理技术落后等原因造成了农村环境急剧恶化。这其中蕴含着城镇经济发展与环境保护、城镇政府税收收入与农民的生存威胁等之间的复杂利益平衡问题，而一旦事态扩大，又会面临着更多的社会、政治利益平衡问题。3、是一种典型的弱势群体与强势群体的对抗。自工业化革命以来，规模化生产的工厂与普通公众之间形成一种强弱势对比鲜明的对峙。我国目前大多农村环境利益冲突便是处于弱势的村民对抗强势工业体的无奈之举。相比城市居民，身处污染工厂周边的农村村民无论是在知识层次、经济实力，还是寻求救济的能力都处于明显的弱势。4、社会影响巨大。农村的稳定从来都是中国社会稳定的重要因子。政府一直在提倡的建设和谐农村用意即在此。然而近年来频频出现的农村环境利益冲突导致的群体性事件已经严重影响到了农村社会的稳定。这些事件也容易被国外媒体借题发挥，损害我国的国际形象。综上，如何解决农村生产力尤其是工业化快速发展背景下的环境利益冲突，已经成为摆在我们面前的一道难题，亟需构建法律化和制度化的途径予以应对。

二、农村环境利益冲突法律制度原因的深层剖析

现代社会的冲突往往都被纳入法律制度的轨道予以解决。而在现实中，农村村民面对环境污染侵害，容易突破这个轨道，选择一种自力解决的方式，即不依照法律规定来解决彼此之间的纠纷，而是以诸如暴力冲突等非法方式解决有关环境冲突。这种解决方式的存在固然有其值得同情的原因，比如有些学者认为这种自力解决可视为群众无法忍受环境污染而采取的一种正当防卫行为。但无论如何绝对不值得提倡。这种解决方式其实更可以看作是对我国农村环境法律的匮乏以及农民环境权利救济制度软弱无力现状的一种鞭笞。这两方面分别构成了农村环境利益冲突法律制度原因的两个层面，即实体原因和程序原因。实体上，农村环境法律制度严重缺位。由于农村环境问题与城市环境问题差别较大，在立法上需要专门区别对待。但目前我国有关环境立法中专门的农村环境立法却很少。比如《环境保护法》（1989年）中的法律制度大多是针对城市环境问题而设计的，仅在第20条中对农村环境问题做了原则性规定。由于立法年代的局限，这部法律也没有涉及农村工业化背景下产生的新问题。具体制度方面，比如目前对污染物排放实行的总量控制制度只对点源污染的控制有效，对解决农村普遍存在的面源污染问题的意义不大。在环境管理上，农村环境管理机构设置不合理，环境保护的职责权限分割与污染的性质不匹配，缺乏统一有效的环境监测和统计工作体系。这些都是造成农村环境污染的深层制度原因。程序上，我国整体上的环境纠纷法律解决机制功能疲弱，在法治更加薄弱的农村就显得尤为乏力。我国目前环境纠纷解决方式包括协商解决、调解、信访、仲裁、诉讼等，每种方式都可以作为当事人进行权利救济的途径。但是，这几种方式或多或少也都存在着不足。1、协商解决，指当事人之间本着平等、友善的态度和实事求是的精神，就有关纠纷的解决自行达成一致意见，并自觉履行各自约定的义务。对这种解决方法环境保护法律、法规没有明文规定，但并不禁止；在自然资源立法中有明文规定。协商方式的好处在于很好的体现了“和谐”的精神。由于激烈的农村环境利益冲突大多发生在企业和村民之间，纠纷解决之后有可能还要长期共处。所以，通过这种方式解决环境纠纷，既能解决问题，又不伤害双方的感情，有利于增进彼此之间的团结，也有利于双方共同实现既发展经济又保护环境的目的。但是，协商方式在目前的环境相关立法中没有明确规定，达成的协议也没有强制力，双方能否遵照协议履行各自义务具有很大的不确定性。2、调解解决。首先是行政调解制度。根据相关的环境法律，行政机关（一般为环境行政主管部门）可以就责任纠纷和赔偿金额纠纷进行行政调解。3在启动程序上，行政调解主要是依当事人的申请，以自愿为原则，行政机关只是提出调解方案，尽可能促成当事人达成协议。在法律效力上，调解协议既不能由主持调解的行政机关强制执行，也不能申请法院强制执行，只能依靠当事人自觉履行。一旦一方或者双方当事人反悔，则调解协议自动失效。如当事人就同一案由提起诉讼，那么只能是以原纠纷为标的的民事赔偿诉讼，而不能以作出调解处理的行政机关为被告提起行政诉讼，也不能申请行政复议。行政调解的好处是显而易见的：各级环保部门对本地区的环境状况和环境问题比较熟悉，一旦发生环境纠纷，环保部门可以通过现场勘查、监测、调查研究等途径，收集证据、查清案件真相，以此为基础，在双方当事人之间进行调解。另外，行政调解具有及时、简便、经济等优点，当事人比较愿意接受。按照目前的法律规定，行政调解的弊端在于不具有约束力，全靠自觉执行。法院调解也是调解制度的一种。在法院审判人员的主持下，双方当事人可以在庭前以及审理中对纠纷进行协商解决。最高人民法院2004年8月制定的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，正式将法院附设非诉方式引入司法实践，对我国民事司法制度产生了重大的影响。法院调解好处是，法院调解快速、简便、经济地解决环境纠纷，有利于维护双方当事人长远利益和友好关系，也有利于调解协议的实际履行。人民调解制度是一项具有中国特色的法律制度，是依法设立的群众性自治组织采用居间调解方式解决民间纠纷的方式和程序的统称。人民调解委员会是（农村）村民委员会和（城镇）居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。近10年来，我国人民调解制度呈现出了一种萎缩状态。2002年9月，最高人民法院颁布了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，规定经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。这一规定大大促进了人民调解制度的推行。3、信访，指公民、法人和其他组织通过书信、电话、走访等形式，向各级环保部门或其他部门反映环境保护情况，提出意见、建议和要求，政府部门依法予以处理的活动。信访制度在其他国家的环境立法中也十分常见。如日本《公害纠纷处理法》规定，各都道府县要设置公害投诉相谈员，其任务是接待居民的公害投诉，调查公害的实际情况，对当事人进行帮助、斡旋、指导。台湾地区的《公害纠纷处理法》规定，各级环境保护主管机关应置专责人员，处理公害陈情，对公害陈情作调查，指导陈情人申请调处或裁决。我国十分重视信访制度，先后通过系列立法来推进信访制度的实施。继2005年国家出台《信访条例》之后，原国家环境保护总局出台了《环境信访办法》，于2006年7月1日起施行。环境信访的好处在于，在实践中，当事人往往希望通过环境信访这样简便、省力的程序迅速解决环境纠纷。环境信访的弊端主要就在于执行，很多地方由于措施不得力使得信访流于形式，不能真正解决问题。4、仲裁，由纠纷当事人预先约定或事后达成仲裁协议，双方服从仲裁机构对有关纷争裁断的程序。仲裁具有法律所赋予的裁决的权威性和终局性，在程序上又具有便利、灵活、经济的特点，有利于及时而公平地解决纠纷。1988年《中国海事仲裁委员会仲裁规则》第2条第1款规定，该仲裁委员会以仲裁的方式解决“关于海洋环境的污染损害的争议”。但是，我国《仲裁法》（1994年）尚未对其他环境污染纠纷做明确规定。5、诉讼，是环境纠纷一方向人民法院申述自己的主张，请求人民法院通过审判程序解决纠纷的方式。诉讼方式具有终局性和权威性，因此也往往被看作是纠纷解决的最后一道“屏障”。但是目前我国的环境民事诉讼机制也存在着很多问题，比如被侵害人举证责任过重、收集证据困难等，这些都严重制约了诉讼机制作用的发挥。

三、我国农村环境利益冲突法律调整机制的重构：

以非诉机制为重心非诉机制，即ADR（AlternativeDisputeResolution），也叫选择性纠纷解决机制或替代性纠纷解决机制，是对上世纪60年代以来欧美国家出现的诉讼外纠纷解决机制的统称。在前文中介绍的几种纠纷解决机制中，除环境诉讼外的协商、调解、信访和仲裁都属于ADR机制。笔者认为，我国农村环境利益冲突的解决应当将非诉机制作为主要途径：首先，在我国，运用非诉机制解决农村纠纷有着深厚的文化历史背景。千百年来，乡土社会中，“无讼”、“息讼”一直都是一种传统，或者说是一种习惯。其次，虽然今天的农民已经在文化素质、经济水平等各方面都有了提高，但是对于诉讼复杂程序的畏惧、担忧以及提起诉讼相对高额的成本（包括聘请律师、路费等）等原因都使其对诉讼望而却步。有学者曾就此问题进行过实证研究，调查结果显示，和其他途径（如政府的行政处理、调解等）相比较，选择司法部门的比例最少，占有效样本的14.9%。4当然，我国目前整个诉讼体制自身存在的诸多弊端，也使得在农村“惧讼”心理十分普遍。比如由于农村目前仍未完全摆脱“熟人社会”的种种影响，人们往往会认为有了“关系”，官司才会打赢。因此，笔者认为，农村环境利益冲突的法律调整机制应当以非诉机制为重心进行构建。在几种非诉机制中，行政处理机制是最适合解决农村环境冲突的一种方式。其次是环境信访机制，因为长期以来投诉和上访都是农村社会习惯使用的权利救济方式。协商解决机制也应作为农村环境利益冲突的一种重要机制在立法中加以确认。由于仲裁的专业性过强，农村社会对其也比较陌生，所以本文没有将其纳入农村环境利益冲突的法律调整机制体系之内。1、行政处理机制的重塑农民遇到问题大多首先选择向相关的职能部门求助。在受到环境污染侵害后也是如此。然而现行法律虽然赋予环境行政主管部门了“行政处理”职能，但是由于法律的“语焉不详”，在实践中环保部门仅仅把这种“处理”演化为“调解”的职能，远远不能满足现实的需求。因此，迫切需要对行政处理机制进行重塑。首先要解决机构的问题。实践经验表明，没有专门的制度执行机构永远无法取得令人满意的制度实效。国外的经验是，需要建立一个由专职人员及各方面专家组成的独立的环境纠纷处理机关。该机构虽然属于行政系统，但是相对独立自成体系。根据我国的实际情况，在环保部门内部设立专门机构比较可行。由于目前县级环保机构承担着农村的环境管理职能，故应当将环境纠纷处理机构设立至县级。其次，确立行政裁决的法律地位。现行法律对行政裁决这种纠纷解决方式没有明确肯定，也没有明确否定。实践中环保部门由于顾虑到行政裁决可能带来行政诉讼的风险，故大多选择避免使用行政裁决的方式来强制性的解决纠纷。然而在农村环境利益冲突的解决过程中，农民们往往希望环保部门能够采取这种方式，尽快解决久拖不决的污染侵害问题。因此，有必要通过专门性的立法明确规定当事人可以申请通过行政裁决的方式进行污染侵害责任及赔偿金额的认定。再次，完善行政调解的相关规定。行政调解最大的问题就是其达成的协议不具有任何的约束力，这样就使得这种纠纷解决方式的效果大打折扣。因为企业经济人趋利避害的天性又往往会导致其对一个不具有任何约束力的协议不予履行。行政调解相对于行政裁决的好处是，行政机关居间对双方当事人的纠纷矛盾进行调解，有利于双方达成合意。作为一种比较缓和的纠纷解决方式，行政调解可以借鉴人民调解制度的完善经验，赋予调解协议具有民事合同性质，这样可以大大增加执行的几率。2、环境信访机制的完善环境信访的案件数量十几年间翻了十番。2005年全国因环境污染来信总数为608245封，全国因环境污染来访为88237批次；2006年全国因环境污染来信总数为616122封，全国因环境污染来或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。”6对于纠纷的当事人如何选择纠纷解决方式，立法者的用意显而易见。这种立法选择也正是基于对农村特殊情况的考虑，因为多数水事纠纷往往发生在农村地区。7在农村环境冲突解决的立法中可以对此加以借鉴，在立法中对协商方式的法律地位予以确认。需要指出的是，这种协商并非绝对的仅限于双方当事人之间的协商，而是在有关部门“介入”之下的协商。2002年新《水法》的实施以及一些法规的出台，明晰了流域管理机构在协调水事矛盾中的法律地位，赋予了流域机构对水事矛盾的调处职责。水资源主管部门水利部通过制定有关水事纠纷预防和处理办法，建立了以预防为主、预防与调处相结合的工作机制。这种边界水事活动规约及协商制度将矛盾解决在基层、消除在萌芽状态，对于农村环境利益冲突的解决极具借鉴意义。