互联网金融法制监管现状及对策

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一、引言及文献综述

国务院总理于2017年3月5日在十二届全国人大五次会议上提出抓好金融体制改革，高度警惕互联网金融等累积风险。基于互联网金融组织相关法制监管仅在温州进行试点，相关指导性意见以及相关规定表现出来的仓促性与需求多变性特征加剧了中国互联网金融法制监管机制构建的紧迫性与必要性。为此，精准掌握我国当前互联网金融监管的现状及存在的问题，探索互联网金融法制监管路径与政策，加强顶层设计与法制监管制度建设等具有重要的现实意义与理论意义。（一）互联网金融概念及内涵研究。目前关于互联网金融概念及内涵主要分为两种观点。一是将互联网金融界定为互联网技术新平台的革新，不是传统金融本质的变革，只是金融传统业务由“看得见、摸得着”实体市场向“看不见、摸不着”的虚拟市场转移的金融服务模式[1-3]。二是将互联网金融界定为与传统金融模式有明显区别的新型金融模式，是将互联网时代思想革新传统金融业务，实现“无纸化”金融，有可能变革传统纸币的流通[4]。在分类上，基于业务属性分为：互联网支付、众筹、互联网基金销售、P2P网络借贷和网络小额贷款等六类。基于机构与业务范围双重属性分为：传统金融机构互联网化、网络信用业务、互联网支付清算、网络货币等四类[5]。（二）互联网金融法制风险成因、类别与传导机制研究。Pennathur（2001）提出银行在线服务中存在着操作层面、安全、法律及声誉等多方面风险[6]。互联网金融法制风险传导方面，张皓嘉等（2018）[7]、袁义炜（2016）[8]等从传导条件、传导方式、传导范围等对互联网金融风险传导进行了界定，同时，进一步将传导临界值、传导载体、传导对象纳入到互联网金融风险传导条件中，将互联网金融接触与相关的非接触纳入到其传导方式，将传统金融体系与实体交易等领域纳入到互联网金融风险传导范围。陈新岗等（2017）认为互联网金融传导途径主要有源于互联网金融组织之中的网络信用性风险与网络金融风险两类[9]。网络金融风险由互联网金融领域相关客户引起。（三）互联网金融风险评估、预警与防范研究。姚国章等（2015）从定性、定量、综合分析三种方法对互联网金融进行了风险评估[10]。徐璇（2017）将模糊层次分析法运用到互联网金融风险的评估之中[11]。欧阳资生等（2016）运用参数、半参数、非参数VaR等方法，对互联网金融指数、上证综合指数日收益率相关数据进行分析，构建了Pareto极值分布模型与历史模拟法模型对互联网金融风险值进行了度量，并对模型优劣加以判断[12]。顾海峰等（2018）通过构建互联网金融风险CVaR评估模型，研究得出互联网金融风险具有爆发与传染性，且处于正向积累、不断上升状态的结论[13]。姜志旺等（2016）以P2P为例，基于Logistic模型评估互联网金融风险，得出P2P平台贷款人对借款人车房拥有性以及相关证件的验证等关注度比较高的研究结论[14]。（四）互联网金融创新法制监管研究基于互联网金融的双重属性，Agenor（2011）认为应从金融以及互联网技术两个角度对互联网金融风险进行监管[15]。基于互联网金融理财产品来源于传统金融业的认识，首先互联网金融风险分析应更多地立足于金融风险分析，需要从传统的金融服务、流程和运作方法等方面加强互联网金融风险防范，其次是外部金融环境净化与规范。Verstein（2011）建议把P2P网络借贷引入消费者金融保护组织[16]。在电子货币法律监管方面，欧盟相对于美国来说更为健全，更为合理与规范使用储值卡，严格监管与处罚互联网金融中的不良行为，例如非法洗钱、可疑交易等。Robb等（2014）以P2P网络借贷监管问题为例，研究了联邦与州不同层面借贷平台下的监管体制[17]。美国国税局（IRS）于2014年将比特币认定为财产，规定将比特币作为类股票资产进行交易，并按利润进行课税。纽约州金融服务部门2015年6月的《针对虚拟货币公司的比特币牌照监管框架》被称为“比特币牌照”（BitLicense）①。在国内，互联网金融主要有P2P网贷、第三方支付、传统金融机构的互联网经营、众筹融资、大数据金融、虚拟货币六大模式[18-19]。从刑法学视角出发，认为在监管方面重点防范非法集资罪和非法吸收公共存款罪，这是互联网金融两个极易触碰的法律红线。互联网金融需要从外部相应监管与内部行业自律进行监管。基于互联网金融本质，张晓朴（2014）提出，适当风险容忍度、规则性和原则性相结合、一致性等十二条监管原则[20]。谢平等（2015）从互联网金融个体行为、集体非理性、市场纪律漏洞、市场出清方式不健全、创新力度与方式缺陷、消费行为欺诈以及非理性等角度论证了互联网金融监管的必要性[4]。基于互联网技术在互联网金融中的重大影响，市场运行力弱、网络欺诈行为时常发生导致互联网金融风险加大。基于法律角度，许多奇（2018）从消费者权益保护、行业法律风险防范与治理等角度对互联网金融进行了梳理，并在理论上论证了互联网金融行业法制监管的必要性与重要性[21]。基于全面理性看待互联网金融持续健康发展、维护金融安全稳定，黄震（2017）提出“软法先行、硬法托底、刚柔相济、混合为治”的混合法思路，为我国互联网金融立法提供了独特的法律思路[22]。基于金融特许制视角，毛玲玲（2019）认为需要加强互联网金融的监管，指出互联网金融监管中风险控①资料来源：新浪科技制、监管路径以及相应法律监管是风险防控的重中之重[23]。李东卫（2014）从行业与立法监管视角，提出了基于消费者权益、信用体系等加强互联网金融风险治理[24]。（五）简要述评推进我国民营经济与互联网金融健康持续发展涉及成千上万家民间互联网金融机构，针对互联网金融健康发展的监管协调机制创新与法制制度建设研究较少，而我国这些互联网金融机构在快速发展中又普遍存在风险控制能力不足、意识不够、法律保障体系、监管机制不健全等问题，如何构建符合中国国情的互联网金融监管创新法律协调机制问题，更是一项急需研究与解决的理论与实践问题。因此，需要着力搭建一个能够有效解释互联网金融风险防范与监管协调对策的以法学为主的多学科结合的法律保障体系，从法律层面对互联网金融监管进行系统性的制度安排与设计并提出对策建议。

二、我国互联网金融发展现状及法制监管存在的问题

（一）我国互联网金融发展现状。1.我国互联网金融增长速度快、发展潜力大全球金融危机爆发后，中国互联网金融组织相关统计资料显示，2012—2018年，中国互联网投资人数由2012年17.19万人增长到2018年703.21万人；借款人数由3.77万人增长到531.54万人；人均投资额由6.85万元增长到8.66万元；由于存在一定风险问题，人均借款额由31.21万元减少到19.98万元（详见表1）。第三方互联网支付、P2P网贷、电子商务、在线融资由2010年的1.01万亿元、140亿元、4.8万亿元、13.9万亿元分别增长到5.37万亿元、680亿元、9.9万亿元、17.3万亿元，增幅分别为531.7%、485.7%、206.3%、124.5%。中国互联网金融呈现出增长速度快、发展潜力大等特征。2.监管缺位、运营风险高等倒逼互联网金融法制监管互联网金融组织起源于民间，其自身组织形式松散、政府相关部门缺失、监管措施不到位、相关法律法规不健全导致其在运行中出现了很多问题，给中国社会经济发展带来负面影响，也为金融市场运行带来巨大风险。同时，借贷纠纷、金融诈骗、非法集资和高利贷等问题尤为突出，导致参与主体财产损失巨大，社会不稳定因素增加，互联网金融发展进程延缓。因此，加强互联网民间金融监管，促进其良性发展具有重要的现实意义与实践意义。（二）我国互联网金融监管存在的问题。1.互联网金融监管相关立法滞后。现有法律法规仅仅在借贷利率、资金筹集与运用等几个方面针对民间金融规范做了初步的合法性界定，但没有针对互联网金融以及其运行活动做具体界定，在现实中可操作性比较低，导致民间投资者无法确定何为合法、何为非法。部分民间融资，包括民间互联网金融融资的非法行为由于界定不清晰而披上合法外衣。2.互联网金融监管主体与职责分工不够明晰。多头、分业监管是中国当前金融监管的主要模式，监管主体与职责分工不清晰。在实践中，对互联网金融活动的监管缺失或不到位。以温州为例，其民间金融最为发达，2011年中国首家地方金融管理局率先成立。随后建立地方金融业统计信息和监测平台，成立金融仲裁院、犯罪侦查支队与法庭，构建区域金融风险防范的有效机制。2013年温州市人民政府出台《关于加强地方金融监管工作的实施意见》，加强统一监管地方金融市场主体，例如民间资本管理公司、小额贷款公司等，但实际操作中监管职责分工不明确，与部分部委规章规定冲突，监管意识与能力弱，有效监管缺失。为此，2014年3月1日起施行《温州市民间融资管理条例》（温州市人民政府令2014年第141号），进一步规范了民间融资监管职责。3.互联网金融监管手段单一，有效监管缺乏。长期以来，我国主要关注正规金融监管，民间金融特别是互联网金融的立法相对滞后，监管相对缺失，互联网民间金融多数处于自我发展或“地下”无序状态。一方面，民间借贷手续简单，登记制度比较松，很多民间机构仅仅经过当地工商部门登记，但未经金融办批准许可，潜在风险巨大；另一方面，监管部门的监管手段缺乏，对于参与非法集资、放贷的组织及个人缺乏信息化的监测措施，过度依赖于刑事制裁手段。

三、建立健全互联网金融法制监管的保障体系

本部分将从“宏观体制———中观机制———微观措施”等三个层面提出建立健全互联网金融法律监管保障体系的政策建议。（一）宏观层面：完善互联网金融法制监管体制。1.加强互联网金融法制监管顶层设计对互联网金融法制监管进行顶层设计，统一筹划，使其适应互联网+、云计算、大数据等现代金融手段，明确其运行规律、规范其运行行为，构建有效、可行的现代互联网金融监管框架。除了传统金融风险外，严格把控由于数据库、云计算和互联网+等带来的系统性金融风险。在《宪法》、行政法、民商法、经济法、知识产权法、国家安全法和刑法、诉讼法等七个方面构建互联网金融监管法制体系。2.成立互联网金融法制监管机构针对当前中国互联网金融监管的现存问题，建议成立互联网金融法制监管委员会，对其赋予明确的监管职能，并配备相应的监管人员，引进互联网金融法制监管的“独立董事”，定期披露有关互联网金融法制监管最新动态以及出现的问题、解决办法等，建立相应的互联网金融风险预警机制。3.建立健全互联网金融法制监管的立法层级从三个层面推进互联网金融立法，分层次分阶段完善监管法规。针对已稳定的互联网金融形式，如第三方支付业务，可制定位阶相对较高、内容相对具体的部门与行政法规；针对P2P、众筹等已经普遍存在但尚未成熟的互联网金融形式，建议制定相对位阶较低的部门规章与法规，内容兼顾原则性与灵活性；针对刚刚起步的互联网金融形式，建议采用原有规章制度加以引导与监管，不制定新的部门规章与法规。（二）中观层面：建立完善互联网金融法律机制。本着合理引导、立足于疏导原则，本文认为互联网金融法律机制包括互联网金融的市场准入制度、互联网金融组织产权制度、互联网金融创新产品法律制度以及差异化税收减免管理等。1.加强互联网金融立法。只有建立健全互联网金融法制才能保障互联网金融持续健康发展。要提升互联网金融生态环境和谐度，加强互联网金融相关立法与监管机构严格执法。确立互联网金融融资主体法律权利与义务关系，科学引导互联网金融，依法科学、合理、明确、详细地界定互联网金融融资行为、方式、相关期限、相关利率、用途等，赋予法律地位。2.设立互联网金融市场准入制度。设定互联网金融市场准入条件：第一，明确互联网金融具体的违法与非法划定界限。第二，依据当前不同类型的互联网民间金融现状，按照分类治理原则，对不同借贷主体设定不同进入条件。第三，加强互联网金融经营性监管，以防范因放宽准入可能增加的风险。3.确立互联网金融组织产权制度。基于《宪法》中关于私有经济定位定性原则，加强对互联网金融债权人权力的维护和权利授予与保护的重视以及涉及的产权保护制度等，进一步修改有关互联网金融监管的《公司法》《商业银行法》等法律，制定主要包涵互联网金融互助组织、企业财团以及合会产权结构在内的《合会管理办法》等相关互联网金融组织产权制度。4.完善互联网金融创新产品法律责任制度。在互联网金融创新产品中，更新法律责任理念，明确法律责任主体，增加法律责任形式，创新法律责任模式，完善法律责任制度等。5.实行差异化税收减免管理。在互联网金融税收制度设计中，互联网金融主体行为、运营模式存在一定差异，应因地制宜，对互联网金融主体实施差异化税收减免管理制度，在互联网金融中进一步弱化传统金融所强调的主体身份差异。（三）微观层面：制定互联网金融法制监管具体措施。1.加强互联网金融的法律监管。第一，构建民间金融多样化利率监管。通过有效激励工具建立健全差别化利率机制。第二，建立民间金融区域竞争机制。放宽经营范围限制，根据区域经济差异性在不同区域展开有效竞争；运用产业政策引导民间金融在不同行业竞争，产生租金信息支付效应。第三，规范民间金融借贷形式与借贷内容。合理监管民间金融借贷形式，使借贷形式符合国家规定的正规形式，对于不合法、不合规的恶性民间金融借贷形式坚决予以取缔，涉及刑法的坚决处罚。第四，监管放贷人融资渠道。对放贷人的融资来源、融资渠道进行合理监管，避免高利贷形式的非法集资，将银行资金与民间互联网金融隔离，维护正规金融正常秩序。第五，扩大互联网金融辐射的相关贷款担保物范围、担保方式及担保关联交易。第六，对暴力催款、变相洗钱、涉黑问题等予以刑法处理。第七，制定民间金融行业协会管理条例。2.加强互联网金融的刑法治理。第一，在《刑法》中明确互联网金融及具体界定。我国现行《刑法》未对包括互联网金融在内的民间金融的借贷、非法集资、吸收公众存款等做具体、明确、可操作的界定。对互联网金融应当设置合理的刑法治理标准和边界，科学确定具体的罪与非罪界限。第二，完善民间金融犯罪的罪名设置。明确刑法相关罪名、犯罪构成、犯罪认定标准、刑罚幅度，增设欺诈集资罪、高利贷罪等。第三，建立健全分类管理的刑法监管模式，改革当前“非法集资”的“大一统”的监管模式。民间金融活动多种多样，所造成的社会影响也不相同，对民间金融活动管理，应根据其不同种类、不同行为方式、不同活动内容、不同特点进行不同规制模式的选择。3.强化互联网金融法制监管行业自律机制。第一，保障互联网金融核心利益相关者合法权益。互联网金融核心利益相关者涉及出借人、网络平台、借款人等。基于信息公开前提，从互联网金融市场准入、市场退出、互联网金融核心利益相关者知情权、互联网金融网络平台相关责任及其相关义务等方面加强风险监管，保障互联网金融核心利益相关者的合法权益。第二，强化行业自律组织在互联网金融监管中的积极作用，利用国内外先进技术手段加强对互联网金融创新法制引导和约束。第三，完善互联网金融行政监管手段。组织制度合理有效是互联网金融稳定运行的有效保障。在合理分工原则下，提升互联网金融监管机构及其职能的明确度。温州金融综合改革试验区推行的互联网金融登记备案制在现实中运行良好，应当向全国推广，进一步加强互联网金融登记备案制推行力度。另外，还需完善互联网金融平台的信息披露制度和规范与预警措施，实时实地互联网金融利率指数，通过地方资金走向与利率走势积极引导民间资本流向。

作者:王慧 吕臣 李秀 单位:泰山学院