农村土地产权结构法律问题探讨

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摘要：市场化经济深化发展过程中，农村土地资源的市场化配置成为转变农业经济发展模式的必要途径。但是，农村土地实现市场化配置的前提是清晰明确的土地产权结构。农村土地经营权流转是促进土地资源有效利用的前提条件，但是当前农村土地法律法规中仍然存在一些问题，影响农村土地正常健康流转，损害农民利益，需要完善农村土地经营权流转法律法规，保障农村土地资源的市场化，促进农业生产方式转变，与时俱进，符合社会经济发展需要。本文从我国农村土地产权结构及农村土地市场化为着眼点，分析农村土地经营权流转存在的法律问题，并给出相应对策建议。

关键词：产权；农村土地经营权流转；法律法规

土地资源是农村经济发展最重要的生产要素。农村土地资源市场化是促进农村经济发展模式变革和统筹城乡发展的必要途径，这也是市场经济发展的基本要求，是市场机制发挥农业生产资料配置作用的基础。但是，农村土地资源市场化与我国土地制度紧密相关。改革开放40年来，中国农村土地制度由建国后的计划经济体制向家庭承包制转变，并进而随着时代的发展，农村土地所有权不变，经营权可以进入市场流转，适应了经济社会发展要求，也促进了我国农业经济发展模式向现代农业转变。尽管从法律法规角度对农村土地产权结构进行了清晰界定，但是受我国长期以来城乡二元体制和农业经营方式影响，在“三权分置”下，农村土地经营权市场化流转仍然存在一些弊端，影响了农业现代化发展进程，不利于乡村振兴。特别是在中国深化改革的开放经济中，农村土地产权需要更加清晰明了的立法，农村土地流转需要更加完善的法律规范，为深化农村土地制度改革提供保障，促进农村土地流转市场化发展，保障农业发展安全和农民土地利益。

一、农村土地产权结构与土地流转影响机制

新中国成立后，我国土地所有权非常明确，即国家土地所有权和集体土地所有权。《土地管理法》明确指出农村土地除法律规定属于国家所有的以外，归集体所有。因此，农村土地所有权很明确，农民通过承包对土地进行耕种获得土地收益，形成了我国农村土地产权权属结构，所有权与承包权分离，农村土地承包权与经营权重叠。随着经济社会的发展，城乡二元结构经济发展差异改变了传统农业经济模式，农村劳动力开始从农村转移到城市。城市化的发展加剧了农民离开土地、脱离土地捆绑的农村经济发展形势，大量农村土地被转包或出租，农村土地承包权与经营权开始分离，农村土地产权形成了“三权分置”结构，土地所有权仍归集体所有，但是土地承包经营权作为附着在土地上的用益物权实现了与土地所有权的分割，土地流转成为农村经济不可忽视的重要内容。这意味着农民可以直接对所承包土地进行经营并获得收益，也可以对该土地进行抵押、转让、出租等，通过土地经营权流转获得土地承包经营权的收益与价值。1.土地产权激励下的市场化资源配置。农村土地经营权流转需要明确的土地产权，只有在产权保护下农民才享有土地资源处置权与收益权。市场经济发展催生了土地资源交易，促进土地资源再配置。这种资源的再配置过程即是土地承包经营权的收益过程，在土地权属前提下通过土地流转市场形成土地流转价格，市场经济发挥价格对资源的配置作用，将土地资源生产效益从个体农民耕种经营转移到其他经营主体，土地收益从耕种经营收益转变为土地流转收益。对于农民来说，土地流转后的综合收益必然大于流转前收益。土地流转过程就是土地资源市场化过程，这个过程提高了土地资源的使用效率，增加农民收入，同时了也释放了更多的农村剩余劳动力。2.土地与农村劳动力的分离再配置。因此，农村土地经营权的流转是农村劳动力转移的结果，也必然伴随着更多的农村劳动力转移，农村土地资源的再配置也是农村劳动力的再配置。伴随着城市化进程的发展，农村劳动力从农村转移到城市，由农业劳动转变为非农劳动，农民脱离土地，收益不仅仅来源于土地。农村劳动力的转移伴随着农村生产模式的改变，以及农民财产来源渠道的改变，越来越多的农民不愿意对土地资源进行持续性劳动投入，传统农业小规模经营已经无法满足时展需要，这也进一步促进了农村土地经营权的流转，农村土地传统的利用方式与经营结构发生改变，这也是农村土地市场化流转有利于农村经济转型发展的原因。3.农业产业结构调整与优化。农村土地经营权流转让土地经营规模化成为可能。我国传统农业经营以小农作业为主，规模小，分散化特征明显，而农村土地经营权流转促进了土地的集中，为转变农业生产方式、调整农业产业结构提供了土地资源条件，也为农业生产新理念、新技术的应用提供了前提。农村土地经营权流转通过土地规模化降低农业生产成本，促进新技术的推广应用，破解传统农业生产方式的障碍，也为完善农业基础设施、提高土地利用效率。而农业经营方式的转变进一步推动了农村土地流转可能性，对于接受土地流转方而言，土地市场价格机制下土地流转成本较低，有利于实现农业现代化与产业化经营，通过土地流转获得农业规模化经营、提高农业生产效率是农村土地制度改革的基本方向。

二、农村土地经营权流转存在的法律问题

1.土地权属界限不清晰，土地权益主体与收益不一致。清晰明确的土地权益归属是实现土地流转的前提。虽然各级政府不断推进农村土地确权工作，但是却仍然不足以实现完整的土地流转权益划分。在实际操作中，由于农村土地归集体所有，农民享有土地承包权，但是土地以何种权属状态流转、流转给谁、如何流转，农民无法自主决定。农村土地承包经营权与附着在承包经营权上的流转行为并不一致，农民享有承包经营权，但是土地流转则往往由村集体统一进行，流转收益与土地流转第三方后的生产经营方式密切相关，但是这种收益无法科学预判。另一方面，农村土地承包经营权和土地经营权在土地流转市场上的功效不一致，农村土地承包经营权具有农村社会保障功能，在土地流转市场上的经济价值远低于土地经营权，而农村土地经营权市场价值则往往被夸大，增加了土地流转成本，受利益驱动农村土地用途非法改变。2.相关法规可操作性有待提高，法律规定滞后效应明显。随着农村土地流转的必要性不断强化，农村土地流转法律法规不断出台，但是就现有法律体系来看，土地承包经营权流转法律往往笼统抽象，并没有给出明确的土地流转程序与办法，虽然这给地方土地流转留存了空间，但是也造成了有法可依却又缺乏流转操作程序的适用依据，同时，当土地流转经济利益受到侵害时，现有法律法规也没有给出有效的权益保护手段与问题解决方案。而不同形式的法律法规文件的不协调不规范也为农村土地流转带来的法律障碍。而随着经济社会的不断发展变化，土地流转方式也经常出现新的法律需要，但是法律法规的调整往往不是一蹴而就，需要较长时间的论证修改完善，也导致了法律适用需求与法律供给滞后的矛盾冲突。3.流转程序不规范，流转方式缺乏明确规定。农村土地流转程序的不规范首先归因于土地权益体系的不规范，具体体现在流转土地承包经营权的实际情形无法满足土地流转程序要求，很多地区农村土地承包经营权缺乏完善的管理程序与制度，农民往往并不具有有效的土地承包经营权证明，进而也不可能具备完整的土地流转程序。大部分忽视土地流转书面协议的重要性，认为约定俗成即可约束土地流转行为，以口头协议为主。因此，一旦发生权益损失，无法有效维权自身合法权益。在此情形下，如果第三方提出权益主张或者土地经营权流转市场发生较大变化，由于缺乏书面流转协议作为证据，往往造成土地流转纠纷，土地承包经营权权益方无法得到有效的保护。而对于土地流转方式也没有明确规定，现有法律法规明确列举了经过实践的流转方式，但是“法律规定的其他方式”没有给新的土地流转方式提供足够的法律空间，法律条文中没有明确列举的流转方式的采用则面临无法可依的局面。4.流转关系缺乏有效保障，流转纠纷解决困难。农村土地承包经营权的自由流转给农民增加了机会，但同时也带来了风险。农村土地承包经营权具有农村社会保障功能，土地是农民社会保障的最重要环节，因此，在土地流转中，政府的参与和接受土地流转方的信息优势导致农民属于相对弱势群体。农村土地归集体所有，土地流转往往出现政府强制性流转或集中流转。村集体将土地经营权集中招商流转，农民个体的流转需求得不到有效满足，村集体更倾向于满足土地流转接收方的需求，侵害了农民土地承包经营权自由交易的权利。而如果接受土地流转方出现违约或以流转土地进行非法抵押贷款，则会造成农民土地流转权益的丧失，甚至损失原有土地权益。而一旦发生纠纷法律纠纷的解决需要完善的法律法理依据，并且不同方式的成本以及解决方式，差异较大，农村地区及农民缺乏相应的社会资源和知识积累，土地流转纠纷解决的综合社会成本较高。5.土地评估机制不完善，保障制度不健全。当前农村土地流转市场并不健全，土地经营权流转价格的市场形成机制不完全，往往由土地流转双方共同商定，甚至市场信息缺乏一方是纯粹的价格接受者，因此，土地价格形成随意性主观性更大，土地资源作为生产要素没有发挥应有的资源价值，不利于土地流转市场发展。这也侧面反映了我国当前农村土地流转市场对第三方交易组织或机构的需求。但是第三方组织发展不健全，还没有发挥有效的信息优势和交易平台功能，无法有效的及时的反应农村土地流转市场供需，一定程度上增加了土地流转市场的违约风险，威胁农民基本的生存保障，需要健全农村社会保障制度，消除农民参与土地流转的后顾之忧。但是，当前我国农村社会保障服务不健全恰恰是影响土地流转的重要障碍。

三、农村土地经营权流转对策建议

1.推进土地流转法律法规体系建设，构建农村土地评估机制。农村土地流转法律法规与时俱进，积极主动适应经济社会发展需要，无法快速做出条文修改的法律规范应该给出相应指导意见。而对于已经具备实践基础的土地流转方式，给出具体操作步骤；并根据各地实际情况，将法律中没有涉及，但实践中已经存在或具备可操作性的新的土地流转方式纳入到法律法规中，并明确适用原则与规范，无法给出具体适用规范的，给出指导意见及可供参考的原则，划定法律依据框架，弥补原有法律体系空白，并在实践中及时反馈修改弥补。同时，针对现有相关法律协调性统一性问题，协调各部门利益冲突，整合不同土地经营权流转法规矛盾冲突点进行解决，消除政府法规条文的矛盾冲突，形成统一的农村土地经营权流转法律依据。同时，完善农村土地流转市场交易平台建设，推动土地市场信息化建设，对各地区土地流转交易情况进行及时公布，公示土地流转交易的具体情形和价格及成交情况，推动构建农村土地经营权价格评估机制，为农村土地经营权流转提供价格参考。2.提高土地流转契约意识，规范土地流转程序。我国传统的农业发展模式影响了农村土地流转积极性的同时也影响了农民思维方式，导致土地流转过程中不规范行为，提高了土地流转纠纷的可能性。因此，要注重提高农民的土地流转意识，特别是依法流转意识，从思维上改变农民观念。首先，加大政府土地流转政策与法律法规的宣传。紧抓农民土地利益痛点，并利用现代媒体技术向农民讲解农村土地权属常识，让农民了解土地流转法律法规，让农民依法合法用法，保障自身的土地权益。其次，规范土地流转程序，各地区根据法律法规要求制定农村土地流转合同协议，并向农民讲解协议条款内容与意义，明确土地流转中双方权利义务与违约风险，并对合同形式作出明确规定，以书面形式签订土地流转协议，保障农民土地流转权益。再次，保障农村土地流转信息畅通，完善土地流转信息传播渠道和使用平台建设，畅通土地流转信息渠道，改变土地流转过程中农民信息弱势地位。3.强化农村土地流转过程监管，严肃流转合同审查与监督。为防止土地流转程序规范流于形式，各地区要强化农村土地流转过程监管，设立土地流转监管部门，并完善管理制度，对土地流转前资格审查、流转过程的规范性要求以及流转后履约情况进行监督。由专业人员对土地流转合同条款与内容进行严格审查，合同签订后，按要求对合同进行归档、纪录与管理，及时、全面、客观、完整反映土地流转情况，监督流转当事人履约情况，一旦发生合同纠纷，由专业人员进行纠纷处理。最重要的，通过这种方式弱化地方政府对农村土地流转的直接干预，强化地方政府服务功能，转变地方政府在农村土地流转中的主导者角色，以引导者、服务者、监督者的角色定位维护农民土地权益，保障土地流转过程合法合规以及履约责任，防范土地流转当事方违约风险。4.建立土地流转纠纷多元解决机制，完善土地纠纷解决体系。虽然农村土地流转纠纷属于民事纠纷的一种，其解决方式大体一致，但是由于农村土地流转纠纷涉及广大农民利益，因此，需要在纠纷解决中考虑到土地流转纠纷产生的乡土特征，从而有所侧重，采用民间调解与政府公共纠纷解决机制相结合。重视传统民间纠纷调解方式的力量，建立农村土地纠纷基层组织，尽可能纳入具有农村影响力的基层人员，通过基层调解组织的沟通协调化解土地经营权流转纠纷处理压力。对不同原因造成的土地纠纷与违约，根据当事双方实际情况采用不同处理方式，发挥不同纠纷解决方式的优势。完善农村土地纠纷解决法律法规和规则制度，因地制宜、因案而异进行人员配置，及时有效处理农村土地经营权流转违约案件和纠纷争议。同时，增加政府财政投入，完善配套组织、机构、管理制度和人员配置，重视土地流转纠纷人员能力培训，弥补纠纷解决机制不足。5.健全农村社会保障体系，增强农民抗风险能力。对于农民来说，土地的保障作用是天然的，也是最根本的。而土地经营权流转风险随时存在随时发生，为了保障农村土地经营权流转市场健康发展，既要防止农村土地过度进入流转市场，又要激励有条件的农民参与土地流转，这就需要消除农民的后顾之忧，完善相关配套的农村社会保障制度。首先，建立稳定的农村基本社会保障体系，在医疗、养老和最低生活保障等方面保障土地流转后可能的风险损失，化解农民过度依赖土地而产生的对未来的不稳定预期。其次，增加农村土地经营基础设施建设投入，完善农业生产基础设施建设，完善农业保险制度，建立农产品生产基本保障，保障农业生产可能的损失；最后，提高农民非农就业技能，拓展农村剩余劳动力就业选择范围，对农民进行再就业能力培训，完善农村剩余劳动力转移市场，保障农民非农就业利益，从而增加农民在土地流转、土地经营与脱离土地的选择能力，提高整体抗风险能力。

参考文献

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作者:阎晓磊 黄红霞 单位:山西大同大学法学院