浅论保安服务业法律规制

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摘要:本文结合当前保安服务业及其从业人员的特殊性，通过对我国保安服务业现行法律规制方式方法进行梳理，提出对保安服务业不能仅仅依靠行政监管或者刑事处罚等手段进行监管，而应实现刑行衔接方式,以达到动态监管全程规制的目的。

关键词:保安服务;保安犯罪;刑行衔接

近年来，随着经济社会的发展和公共安全体制的健全完善，在传统的社会安全保障领域中，越来越多地注入了商业化和非政府组织的元素。作为保障社会安全体系的重要组成部分，保安服务业市场的多元化和竞争性日益突出。同时，鉴于保安服务业从业者的特点，对其监管不足带来的法律规制问题也逐渐凸显，亟待引起重视。

一、保安服务业市场法律规制的发展历程

第一阶段（1949年至1984年），强调公安机关承担社会公共安全管理并逐渐形成政府部门为主，社会力量辅助的社会治安管理体系。第二阶段（1984年至1988年），深圳市公安局蛇口分局成立了全国首家保安服务公司，全国各地随后纷纷效仿，逐渐形成保安服务业市场。第三阶段（1988年至2010年），公安部、国务院先后颁布了多部关于保安服务公司经营服务的管理条例、规定，对保安服务业市场进行清理、整顿。如2009年国务院颁布施行《保安服务管理条例》，2010年上海市连续了《上海市保安服务公司申请设立及备案实施办法（试行）》、《上海市保安员服装标示装备使用管理办法（试行）》等六个规范性文件，对服务主体设立于审批、服务信息与备案、服务合同管理、从业人员入职与考核、单位自行招录保安人员管理方面进行了规定。由此可见，我国保安服务业的法律规制主要依靠行政监管，对于保安人员实施犯罪主要依靠刑法进行规制。然而，保安服务行业与社会成员的财产、人身安全紧密相关，如不能对该行业及其从业者进行从严监管，将对公共安全及社会成员造成更大的危害。

二、保安服务业法律规制的特殊性

（一）保安服务业市场的特殊性。1.涵盖行业广泛。目前,保安服务主要为客户单位提供门卫、巡逻、守护、押运、随身护卫、安全检查以及安全技术防范、安全风险评估等服务，并为机关、团体、企业、实业单位自行调配资源，并在其管理区域所从事的门卫、巡逻、守护、秩序维护等安全防范工作或服务。由此可见，保安服务业市场十分广泛，其服务范围涵盖了政府部门至公民个人等各个社会层面。2.与社会秩序密切相关。目前，保安服务业市场需要满足更多个性化需求,并填补原来由政府统一提供服务模式所留下的空白。同时，近年来保安服务已逐渐扩展到公共安全领域，使得保安服务业成为政府采购项目，以弥补公共安全和社会治理中的警力、人力不足的问题。3.监管缺失后果严重。社会公共安全、公民人身、财产安全是维护社会秩序的具体体现。而保安服务业已经进入到社会秩序的各个领域，由于保安服务从业者良莠不齐,如对该行业的监管缺失，将对社会秩序的危害性更为严重。（二）保安服务业从业者的特点。1.入职门槛低，人员流动性强。一方面,保安服务市场对从业者的素质要求不高，降低了该行业的入职门槛；另一方面,保安行业从业者大多为学历低、无技能的外地农村男性,且工资待遇普遍较低，导致相当一部分从业者将该职业当做“跳板”，流动性较大。2.地缘关系近,极易结伙犯罪。由于保安行业市场人员紧缺，加上老乡之间地缘关系浓厚,相互介绍工作，虽便于开展工作，但极易利用相互之间的熟识关系，结伙实施不法行为。3.社会融入难,监管隐患大。保安服务从业者大多为闲散人员、农民等，收入偏低，生活较为困难，容易受到他人的歧视和非难。但因其经常接触到高收入阶层，使得保安从业人员的社会融入感不高，一旦缺乏有效监管,容易成为社会安全的“隐患”群体。

三、保安服务业市场法律规制刑行衔接的必要性

（一）行政监管力量不足。1.缺乏动态监管机制。目前,我国对保安服务行业实行许可制度。目前,由于保安服务业市场竞争激烈且空缺巨大，有的非正规的保安公司及企事业单位为了降低成本，缺乏严格的保安招聘标准和聘用程序，对应聘者缺乏严格的政审和复查,并对保安服务从业人员缺乏必要的业务和法律知识培训，使得保安从业人员鱼龙混杂，对业主的人身、财产安全产生隐患甚至现实威胁。2.跨区域跨行业监管存在障碍。目前,保安行业往往通过“品牌共享”的方法，以加盟的形式在一定区域内开展保安服务，对保安公司进行跨地域监管造成了困难。同时，从行业角度来看，在铁路、航空、交通等相关行业内部仍然存在依托各自市场、封闭经营的情况，导致外部行政监管乏力。（二）刑法规制尚显欠缺。1.保安人员犯罪涉及的罪名较为集中。如居民小区保安人员犯罪主要涉及盗窃、抢劫；仓储、运输及工厂保安人员的犯罪主要集中于盗窃、职务侵占罪；娱乐场所保安人员的犯罪主要涉及寻衅滋事、聚众斗殴；事业单位及治安辅助巡逻队员犯罪主要涉及诈骗及故意伤害。保安人员犯罪的数量占刑事犯罪的比重虽然有限，但其社会危害性却远远超过其他类型的犯罪,对社会公众的安全感产生更大影响。2.结伙犯罪比例高。从司法实践看,保安人员结伙犯罪的主要表现形式为:一是内外勾结型犯罪。如有的保安人员利用熟悉小区、仓库地形等职责便利，为他人实施犯罪提供帮助，或者利用保安身份为掩护,直接参与实施犯罪行为；二是群体性犯罪。如聘用于娱乐场所管理的保安人员，受场所管理人员指令或出于朋友、老乡、同事之间的“义气”，参与实施寻衅滋事、聚众斗殴的行为。3.重新犯罪可能性大。部分非正规企业未按规定实施保安从业资格的准入制度及政审程序，甚至吸收前科劣迹的社会闲散人员专门从事娱乐场所的秩序管理工作；有些犯罪分子为获取保安人员身份，频繁使用假的身份信息应聘，增加了侦破案件的难度。（三）实现刑行衔接动态监管和全程覆盖。保安服务行业的行政监管乏力与保安从业人员自身的特点紧密相关，仅仅依靠刑法规制,将对整个保安服务业的整体法律规制仍有欠缺。笔者认为,只有通过刑行衔接，充分运用“两法”平台，从而实现对保安服务业及其从业人员的动态监管及风险防范。

四、保安服务业法律规制刑行衔接的可行性

（一）强化事前预防监管机制。1.建立信用等级评估制度。对从事保安服务的企业建立信用等级评估制度，所有该企业服务的安保项目及从业人员纳入企业的信用等级评估内容，使得企业成为安保项目和安保从业人员的“担保人”。一旦发生违反法律规定受到行政、刑事处罚的情况，则降低企业的信用等级，信用等级较低的企业不得从事与社会治安服务密切相关重要领域的保安服务项目，从外部促使企业加强对从业人员的培训管理和自身机制建设。2.建立分级管理制度。针对不同的规模对保安公司进行分级管理，对评定为等级较高的企业，可从事金融安保、社会治安安保等与社会治安服务紧密相关且重要程度较高的行业，而规模较小、评级较低的公司只能从事简单的基础安保服务。对于不符合规范要求、发生安保问题的企业予以降级，直至吊销保安服务许可证。（二）加强刑行衔接实现动态监管。1.行业监管与行政监管的联接。在加强行业自治的同时，各级保安协会应加强对保安服务业的管理，如通过行政授权或者委托的方式，有效开展行业培训、宣传、咨询等工作，协助公安部门对保安服务业经营主体的经营实力、市场资质、服务质量、信用等级等进行评定和考核，并将发现的问题及时通报给公安机关。2.行政监管与刑事处罚联接。充分利用“两法”衔接平台，公安机关对涉及保安服务业作出的行政处罚决定的材料及时报送给检察机关，由检察机关对行政处罚的事项是否涉嫌犯罪进行审查。同时，检察机关在办理保安人员犯罪案件中，将涉及的保安服务企业告知公安机关，对于涉及保安人员构成犯罪，经查保安服务企业确实存在管理疏漏的情况，将由公安机关对该企业的信用评级作出相应的调整，直至该企业因不达标失去许可资格而退出市场。

作者:杨璎 李衡 单位:上海市黄浦区人民检察院检察六部