城乡统筹视野下法律机制研究论文

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一、当前农民权益保障的现状考察

（一）乱征、滥征农村土地，农民生存权益受到威胁

土地是农民最主要的财产，是农民生存发展权的基本保障。一些地方在城镇化进程中，大量圈占农村土地兴办工业园区、扩大城市建设，不仅严重损害了农民的土地利益，更威胁着农民的生存发展权益。根据我国的土地管理法律法规，农民在国家征用、征收土地的过程中，既无权决定自己的土地是否被征用、征收，也无权对被征用、征收土地的补偿价格和标准进行干预。并且，农民的土地一旦被征用、征收，就与该土地完全脱离了关系，不但无法分享国家将被征用的土地出让后所取得的增值收益，也难以获得地方政府的额外关怀，生存发展权益受到极大侵害。

（二）农村社会分层严重，农民内部贫富差距日益明显

改革开放以来，在“一部分地区、一部分人可以先富起来，带动和帮助其他地区、其他的人，逐步达到共同富裕”思想的鼓舞下，农村社会的利益结构发生了深刻变化。当前的农村社会至少可划分为8个阶层：（1）全部或大部分收入依靠承包集体耕地，从事基础农业的农业劳动者阶层；（2）在乡村集体企业和城市二、三产业中从事非农业劳动的农民工阶层；（3）受雇于私营企业主、个体工商户的农民雇工阶层；（4）拥有生产资料，从事某项专业劳动和自主经营小规模的工业、建筑业、运输业、商业、饮食业、修理业、服务业等的个体工商户和个体劳动者阶层；（5）以雇佣劳动为基础，由营利性经济组织组成的私营企业主阶层；（6）长期生活在乡村，具有一定专门技能，从事乡村智力型职业的知识型劳动者阶层；（7）乡村集体企业管理者阶层；（8）农村基层干部组成的乡村社会管理者阶层。这种急剧的社会分层，不仅使得因财富差异而导致的话语权问题日益凸显，而且正在成为农村不稳定因素的重要诱因。尽快解决农村社会的阶层分裂，既是维护农村社会稳定的现实需要，也是“先富带动后富”的制度初衷，更是社会主义新农村建设的必然要求。

（三）农民经济收入增长缓慢，城乡居民差距越来越大

诺贝尔经济学奖得主刘易斯曾说过：“收入分配的变化是发展进程中最具有政治意义的方面，也最容易诱发妒忌心理和社会动荡的方面。”伴随着我国经济的持续快速增长，城乡差距有进一步扩大的趋势。不仅城乡居民的人均收入差距悬殊，农村最低生活保障与城镇保障标准也相差甚远。身份差别导致的权利不平等，既引起了城乡公共设施和公共服务的差距，更严重影响到农民子女接受教育的机会和未来发展。农民经济收入增长缓慢，城乡居民差距日趋扩大，已经成为我国经济发展中的突出矛盾，必须尽快解决，否则将严重影响农村地区的健康、稳定发展。

（四）乡村政权机构职能不清，村民自治权益遭受损害

我国《村民委员会组织法》规定，乡镇政府与村民委员会是指导与被指导的关系，乡镇政府对村委会的权力主要通过指导、协商、合作等行政措施来实现。但乡镇党委、人大、政府“三位一体”的治理结构和“七所八站”的条块分割管理体制，却使得乡村治理呈现出明显的“官民共治”的混合性质，不仅“乡政”中包含有“村政”的内容，而且“村政”中也渗透着“乡政”的要素，乡镇政权治理与村民自治的冲突、矛盾，严重损害了村民的自治权益。如何在村民自治过程中，既保持和加强农村党组织的核心领导地位，又避免“以党代政”的管理弊端，已成为我国村政建设亟待解决的重大问题。

（五）农村基础设施建设落后，农村公共服务体系欠缺

在新农村建设的推动下，我国的乡村公路、农田水利设施等基础设施得到了一定程度的发展，但农村基础设施落后的总体面貌并未得到根本扭转。这不仅严重制约了农村公共服务的进一步发展，更深刻影响着农民分享现代文明的权利的实现。以乡镇卫生院和村卫生室的建设为例，虽然农民的就医环境有了一定的改观，但医疗设备和医技人才配备严重滞后于农村地区的发展需求这一现状并未得到有效缓解，大部分乡镇卫生院的人员编制、医疗设备、医疗技术、住院床位、业务用房等依旧难以满足新型农村合作医疗的发展需要。同时，农村最低生活保障覆盖面窄、标准低等问题也昭示着农村社会保障的欠缺。至于质量监督、卫生防疫、消防、环保、公安联防、民事纠纷调解等公共服务在农村地区更属“稀缺资源”。农村依旧处于被边缘化的地位。

（六）利益表达渠道不畅通，农民维护权益的成本太高

随着农村经济的快速发展，乡村社会的矛盾纠纷不断增加。但受群众法制观念淡薄、利益表达渠道不畅、维权成本过高、法律规定过于原则等因素的制约，农民权益并未得到充分保障。譬如，《土地管理法》第48条和第78条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”、“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督”、“……对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。……非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。”透过上述法律规定，农民权益似乎得到了全面而切实的保护，可这些原则性的法律条文根本就未给予农民任何明确的救济渠道，这就使得农民在自身权益受到侵害时，根本无法通过法律手段获得救济，更遑论对政府不当行为的监督。

二、农民权益保障不力的原因分析

“现代化实际上是从历史上发展而来的各种体制适应迅速变化的各种功能的过程。”农村地区的社会问题实质是土地产权制度不完善、“三农”政策不落实、农民法治意识淡薄、组织化程度过低等原因所致。因此，关注农民的整体利益，通过构建“依法保障、受害保护、受损补偿”三位一体的农民权益保障法律机制来推动建立农民权益立体综合保障机制已刻不容缓。

（一）土地所有权主体不明确导致农民根本利益无保障

土地产权作为土地使用权、地上权、地役权、抵押权、典权和租赁权等诸多权利的总和，是征地补偿等土地经济关系的基础。我国目前的土地产权所存在的所有权主体不明、所有权主体虚置、合理利用权界定不清等诸多弊端，严重妨害了农民的自主经营和征地补偿，损害了农民的根本利益。

（二）现行的“三农”政策与农民阶层分化层次不相适应

在农民阶层迅速分化的形势下，现行的“三农”政策正面临不适应农村发展步伐的困窘。一方面，大量的农村青壮年劳动力外出务工导致农民整体素质偏低和劳动力减少，影响了农业发展的后劲和潜力，增加了农村的贫困人口，激化了农村的社会矛盾；另一方面，广大进城务工的农民则因为就业信息不足、职业培训太少而无法在城市充分就业，难以真正融入城市生活，合法权益无法得到有效保护，严重影响了城乡互补互惠。整合城乡社会资源，促进农民文化与城市文化的交流和互动，建立起完善的农村社会保障制度，切实解决城乡二元结构问题，已成为城乡一体化发展的当然选择。

（三）农村基层组织建设与乡村政权的职责要求不相适应

家庭承包经营制改革后，广大农民缺乏有组织的社会联系，从而失却了与其他利益群体平等对话的地位，无法有效表达自己的利益诉求。除村干部经常利用村级管理的制度漏洞以权谋私、中饱私囊，任意挥霍集体资财外，个别农民也利用干群矛盾，组织煽动农民群众上访告状，严重破坏了农村正常的治理秩序，损害着农民的根本权益。建立一套与乡村政权的职责要求相适应的、能够真正代表农民说话的基层组织已经迫在眉睫。

（四）乡村经济落后，无法为农村公共服务提供强力支撑

“马斯洛的需求层次理论告诉我们：人类在基本的物质需求得到满足之后就会寻求更高层次的精神需求。”由于农村经济基础薄弱，我国农村地区的公共服务职能严重缺位，文化教育等乡村文明建设事业远远不能满足农民的需求。新农村建设迫切需要完善的农村公共服务为农民的精神生活提供强力支撑。

（五）农民的权益保障意识和依法维权意识还有待加强

虽然我国农民的整体素质有了很大的提高，但依然不能适应和谐乡村建设的要求，不能满足社会经济又好又快发展的需要。小农意识、封建习俗和淡薄的法律意识等严重阻碍着农民素质的全面提升，农村社会的矛盾有相当一部分是农民对各类涉农政策和法律法规理解不透、不明白而引起的。加大法制宣传和法律教育力度，增强农民的权益保障意识和依法维权意识是新农村建设的重要任务之一。

三、构建完善的农民权益保障的法律机制

在法治社会，一切问题最终都要上升为法律问题，对农民权益的保障也不例外。要真正保护好农民的权益，必须走“依法治农”的道路。目前，我国尚无明确的法律文本来对农民的合法权益进行全面而系统的确认和保障，关于农民权益保护的法律规范仅零星地散见于各种与农业发展有关的法律文件中，在相当程度上影响了农民权益保障的实际效果。立足城乡统筹的时代背景，合理界定农民权益的类型，围绕土地流转与产权制度创新、户籍制度创新、社会保障制度创新、公共服务体系建设等核心内容，积极开展农民权益保障法律机制建设，有助于保障农民权益，提高农民地位，让农民平等共享发展成果。

（一）明确土地所有权主体，保障农民的根本利益

土地作为农民最主要的财产，既是生产资料，又是社会保障载体。要充分保障农民的土地权益就必须推进农村土地制度创新，使农民的土地使用权具有物权性质。要把农民对土地的“长久”占有权与“有期限”的土地使用权流转统一起来，为土地使用和收益权的实现创造条件，把土地使用权集中流转和农民收益权保障动态挂钩，高度重视法律机制对“三农”政策落实的保障作用，以切实的理念创新引导产权制度改革向纵深突破，使农户真正享有占有、使用、收益和处置“四权统一”的承包经营权，切实保障农民对土地的基本权利。

（二）理顺乡村政权职能分工，推进村民自治建设

村民自治是村民自发性的民主要求与国家有意识的推动和介入相结合的产物，在农民利益表达机制中发挥着重要的作用。必须尽快理顺乡村政权职能分工，推进村民自治，充分发挥农民的主体地位，尊重和保护农民的知情权、参与权、决策权与监督权，为农民的利益表达提供途径，减少和防止不必要的冲突和上访事件。要把村民议事制度落到实处，坚持重大事项由全体村民决定。要坚决杜绝乡村干部利用手中的权力实施损害农民权益的行为，把农村基层党组织建设成为加强农村民主法制建设、推进农村改革发展的坚强核心。

（三）加强法律教育，增强农民的权利意识和法制观念

2002年正式实施的《中华人民共和国农业法》专门新增第九章“农民权益保护”，为农民权益保障机制的建立健全提供了法律依据，开创了农民权益保护专门立法的先例。农村基层组织必须高度重视法律机制在农民权益保障中的重要作用，要采取多种形式把党和政府出台的一系列方针政策宣传到位，把一切关系到维护农民利益的法律法规普及到位，努力增强农民的权利意识和法制观念，使农民在利益受到损害时能正确地维权。

（四）建立农民合作组织，完善利益表达机制

“农民必须组织起来，才能为自身权利的需求呼吁呐喊。”2006年《农民专业合作经济组织法》的出台，为农民专业合作经济组织提供了法律依据，促进了专业合作经济组织的发展。今后，要进一步促进非经济合作组织和社区组织的发展，并将主动维护农民权益纳入到这些农民参与、政府支持的非政府组织的职责中，从制度和法律上清晰界定农民组织的性质、参与主体、职能、权利、责任等，切实维护好农民群众的合法权益。此外，还必须通过派任律师制、司法救助机制、设立独立于行政系统之外的仲裁机构等机制创新，建立起完善的农民权益诉讼保障体系，保证农民的程序参与，从而为农民维护自身权益提供司法救济。

（五）改革农村公共服务机制，完善农村社会保障体系

农村社会的公共服务水平直接关系着农民生活质量的提升程度，关系着农村幸福指数的高低。必须进一步通过法律机制来推动公共卫生管理体制改革，尽快建成覆盖城乡、功能完善的疾病预防控制和医疗救治体系，加快建立城乡统筹的社会保障体系，完善农村最低生活保障制度，把符合条件的农村贫困家庭全部纳入“低保”范围，实现应保尽保，维持农村社会稳定，促进农村经济发展。为防止管理漏洞，提高管理效率，还应建立完善的农村社会保障监督管理体系，使农村社会保障的政权、财权和事权相分离，消除各职能部门管理混乱的局面，切实保障农民的合法权益。

（六）加快农村经济发展，推进乡村综合治理工程

农村经济的快速、稳定发展是农村各项社会事业有序发展的基础，新农村建设必须把“落实惠农、强农政策，加快农村经济发展”放在突出的位置，通过完善的法律机制来推进乡村综合治理工程，保障农民各项权益的实现。要着力做强劳务经济，全面实施劳动合同法，切实维护农民工的合法权益；建立健全农民工工资支付保障、就业管理、社会保障、户籍管理等制度；扩大工伤和医疗保险覆盖范围；建立维权联动机制，形成有效的维权救助网络；乡村基层政权组织要强化组织领导，构建联动机制，增强工作的自觉性和主动性，切实转变工作作风，深入基层指导推进民生工程，千方百计为群众排忧解难，有效整合涉农项目资金等各类资源，真正维护农民的根本权益，确保新农村建设的重点突破、整体推进。

作者：周家富单位：重庆市涪陵区人民检察院侦查监督科