少数民族的法律解决机制

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本文作者：件澎欧阳衫工作单位：云南财经大学

近年来,国内突发性事件频发,尤其是边疆民族地区的突发性事件呈现数量不断上升、规模不断扩大、涉及面广、主体成分多元、行为方式激烈以及境内外敌对势力插手利用等特点,成为影响边疆民族地区构建和谐社会的重大不稳定因素,少数民族地区突发性事件的研究凸显出其重要的理论和实践意义。

一、突发性事件及少数民族地区突发性事件的概念

2006年,国务院公布《国家突发公共事件总体应急预案》;2007年,颁布《突发事件应对法》。《突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》是研究突发性事件最基本的两个法律法规依据。根据《突发事件应对法》第三条的规定:“本法所称突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”由此可知,突发性事件总体可以分为四类,即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。在这四类中,社会安全事件又显得极为特殊。前三类属于政府社会管理的职能,而第四类往往带有政治因素、刑事因素、民族因素,对它的处置思路、方式方法和前三类截然不同。本文所要论述的少数民族地区突发性事件,其概念法律并无明确规定,学术界的研究资料不多,也无通说或定论。随着我国改革开放和社会经济的发展,各民族间交流与融合日益频繁,但因利益关系、风俗习惯、宗教信仰等因素引发的摩擦和纠纷仍然存在;境外敌对势力长期利用民族、宗教问题对我国政权进行渗透破坏,反分裂、反渗透的斗争形势十分复杂。少数民族地区突发性事件固然是社会安全事件中的一类,但因其带有民族性这一敏感因素,对社会稳定和国家安全影响甚巨。考虑到这样的社会历史背景,本文中的“少数民族地区突发性事件”,特指在少数民族聚居地区内,突然发生,带有民族因素,对社会稳定和国家安全造成或者可能造成严重危害,需要采取应急处置措施予以应对的社会安全事件,具体包括重大刑事案件、恐怖袭击事件、民族宗教事件和群体性事件。

二、少数民族地区突发性事件的种类和特点

(一)少数民族地区突发性事件的种类根据我国发生突发性事件的实际情况,少数民族地区的突发性事件可以作如下划分:(l)重大刑事案件。此类事件主要包括以推翻我国社会主义制度为目的,进行煽动颠覆国家政权、破坏国家统一、危害国家安全的各种行为。此类行为构成《中华人民共和国刑法》分则第一百O二至一百一十三条所规定的危害国家安全罪。(2)恐怖袭击事件。这是国际上各种恐怖组织为了打击、报复国家政权发动的诸如爆炸、绑架等的恐怖活动,“恐怖主义旨在制造恐惧或者惊慌气氛的暴力或暴力威胁,以强制或胁迫政府及社会”¹。(3)民族宗教事件。民族方面突发事件是指因民族问题诱发的民族与民族之间、民族内部之间的群体上访、群斗等需要快速平息的事件;宗教方面的突发事件是指借宗教名义搞宗教极端,搞反科学、反社会、反政府和反人民的邪教活动或迷信活动,可能损害人民群众生命财产安全的重大事件。民族问题和宗教问题往往相互交融。尤其是我国少数民族地区的宗教问题,由于许多少数民族普遍信仰某一种宗教,他们的政治、经济、文化都受到宗教的影响和感染,他们的民族意识、民族感情与宗教意识、宗教感情往往交织在一起,不能分割。(4)群体性事件。群体性事件是指通过非正常渠道表达诉求,解决对立双方存在问题的一种非理性群体行为。具体形式有群体上访、非法集会、游行示威、罢工罢课、堵塞交通、群体械斗、冲击党政机关、聚众打砸抢烧、聚众暴力抗法、银行挤兑挤提等。

(二)少数民族地区突发性事件的特点少数民族地区突发性事件具有以下特点:(l)突然性。突然爆发,出人意料,是突发事件的主要特征。概而言之,群体性突发事件的引发,可能是由于人的行为,也可能是来自自然界的力量,虽然事件的发生都有一个由量变到质变、由渐变到突变的过程。但在发生的时刻,往往都是突然的。当事件发生,形成群体性突发事件时,往往给人们一种出乎意外、措手不及的突然感。民族地区因其特殊的地理环境和民族特色,突发性事件的这一特征更为明显。(2)变化性。有论者认为:“群体性突发事件包含了人员参与、利益矛盾、行为样式以及事件场合等因素,加上对方应付能力和制约力量大小等因素的影响,因此,事件往往很容易发生变化。一方面,容易在一个相对短的时间内‘消失’掉,另一方面,又可能演变成更大规模和范围的群体性突发事件。对后一个方面而言,如果有国内外敌对势力的乘机介人和利用,再由于对方或控制方疏导或控制解决不力,就有可能使事件由局部问题发展为整体问题,由经济问题、社会问题转化为带有政治性、国际性的问题等。”¹而笔者认为,所谓的变化性,是指性质容易发生变化和损害后果容易扩大。少数民族地区的突发性事件,在事件肇始之初,往往只是一个治安事件,但如果被人别有用心地加以利用,则很可能转化为刑事案件和政治事件。一旦突发性事件在肇始阶段不能得到有效控制,其造成的恶劣影响和社会损失往往是不可预计也难以控制腻地方政府很可能陷人局势“失控”的局面。(3)复杂性。我国各民族社会发展很不平衡,大杂居小聚居,信仰不同.的宗教,诱发民族之间的矛盾与问题的因素很多,加之民族分裂主义的影响以及国外敌对势力的挑拨与煽动,更增加了我国民族问题的复杂性。少数民族地区突发性事件里揉合了多种复杂敏感的因素。这些因素包括:一是敏感的心理因素。民族成员中具有很强烈的认同感、共同的心理状态及与其他民族成员不同的思想情感。这种民族意识遇到其他民族的刺激,就会很快做出反应,往往通过民族情绪表现出来,引发冲突。二是宗教因素。中国是个多宗教的国家,信奉的有佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教等。据不完全统计,中国现有各种宗教信徒l亿多人,宗教活动场所8.5万余处,宗教教职人员约30万人。º宗教既可以作为民族团结的有利手段,又可能是引发少数民族地区突发性事件、扩大事件后果的诱因。三是国际因素。我国的佛教、伊斯兰教、天主教、基督教都是从国外传人的。这些世界性宗教,在许多国家和地区有着众多的信徒。我国实行对外开放后,宗教方面的国际交往日益增多,固然有利于开展经济、科技和文化交流,但国外敌对势力也会利用宗教进行渗透,作为对我国推行“和平演变”的一个重要手段,需要保持警惕。此外,我国少数民族地区多为边疆地区,宗教、民族问题与边境问题容易相互交织,也带有国际性。

三、我国现行少数民族地区突发性事件处置的规定及其不足

我国目前暂无针对少数民族地区突发性事件而出台的具体法律。《突发事件应对法》对突发事件的界定、处置原则、主管机关、事后恢复与重建、法律责任做了框架性的规定,其中,第五十条对社会安全事件做了具体规定,但对涉及少数民族地区,带有民族因素的突发性事件则无特别规定。《国家突发公共事件总体应急预案》作为国务院的内部规范性文件,首先对突发事件进行了比较具体的列举:“自然灾害主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等;事故灾难主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等;公共卫生事件主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件;社会安全事件主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件、涉外突发事件等。”预案规定,国务院是应急管理最高行政管理机构,对突发事件实施红、橙、黄、蓝四色预警,必须及时报告国务院并向社会公众公布。但对于少数民族地区突发性事件,并无特别规定。基于对民族地区突发性事件的正确认识,早在2005年,国家民族事务委员会就向各下级部门下达了《涉及民族方面群体性事件应急预案》。根据预案,各市、区、乡镇已经开始建立本行政区域范围内的民族宗教突发性事件应急处置预案,形成了一批地方行政规范性文件。2006年,应国家民委的要求,各级行政机关又对本辖区内的应急预案作了修改。截至2006年底,全国大多数省、自治区、直辖市民委的预案经修改和完善并报省级人民政府批准后实施,¹如《西藏自治区突发公共事件总体应急预案》、《黑龙江省涉及民族方面突发群体性事件应急预案》、《海门市民族宗教事件应急预案》、上海市《马桥镇民族宗教突发性事件应急处置预案》等。2007年,国务院《少数民族事业“十一五”规划》,计划建立民族关系监测系统,制定处置涉及民族因素突发性事件应急预案,依法打击民族分裂活动。这些行政部门内部规范性文件是处理少数民族地区突发性事件最直接、最基本、针对性最强的依据。这些文件在处置少数民族地区突发性事件上有一些共同的原则:¹坚持“四维护”的原则。即坚持维护人民利益,维护法律尊严,维护民族团结,维护国家统一。º区分性质,分别处置的原则。即在处置涉及民族方面突发群体性事件时,严格区分和正确处置两类不同性质的矛盾。对于大多数属于人民内部矛盾的事件,主要运用教育、疏导的办法,切实加强群众的思想政治工作,避免因工作简单而激化矛盾,最大限度地团结各族群众。对属于危害国家安全性质的行为,则要坚决进行打击。»依法原则。即对于少数民族地区突发性事件,要运用法律手段,依照法律的规定进行处理。要把突发事件的处理纳人法制框架,及时向卷人事件的群众说明有关的法律法规及违法的危害性,引导群众通过法律渠道反映他们的要求。总结我国现行法律和行政规范性文件的内容,我们可以做出如下结论:少数民族地区突发性事件不同于一般的突发性事件,其可能造成的危害也远非一般的社会性群体事件可以相比。以国家民委为首的各级政府部门对处置少数民族地区突发性事件做出了全局、全面的规定。但这些规定是行政管理性质的,存在着效力低、范围窄等问题,甚至达不到行政法规和地方政府部门规章的要求,需要将其上升为法律法规,加强它们的严谨性、理论性、稳定性,为其更好地实施,维护民族团结和国家稳定提供法律支持。四、少数民族地区突发性事件的法律解决机制少数民族地区突发性事件数量不断上升,规模不断扩大,主体成分多元,行为方式激烈,宗教问题复杂,境内外敌对势力往往会插手利用,成为影响构建和谐社会的重大不稳定因素。坚持科学发展观,贯彻依法治国方略,构建解决少数民族地区突发性事件的法律解决机制,是摆在我们面前的一项重要任务。

(一)依法治国、保障人权各级政府和行政机关是处理少数民族地区突发性事件的权力主体。行政权力的大小和范围必须由法律来界定,其行使也必须按照法律规定的程序来规范进行,_其实施效果要体现《宪法》中“保障人权”的法律精神。我们的政府应当是一个识法懂法、依法办事的政府,公务员的理念必须从“官本位”转轨到“民主法治”,学习法律,了解法律的精神和具体规定,按照法律规定的程序、步骤来规范行政权力的行使,在处置少数民族地区突发性事件时有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。保障人权是处理少数民族地区突发性事件时必须重视的价值取向。由于突发事件的紧急突发、复杂多变特点和可能导致的严重危害后果,《突发事件应对法》赋予政府机关在紧急情况下采取一定应急处置措施的权力,这些措施包括对人们生活方式及活动范围甚至行为自由的限定、对物资设备及财产的强制使用、对有关人力及社会资源的强制调配等,所表现出来的权力具有明显的即时强制性、集合性和自由裁量性等特征,不可避免地对人权构成一定的限制和损害。我国《宪法》第三十三条规定:“国家尊重和保护人权。”《突发事件应对法》第一条规定:“为了预防和减少突发事件的发生,控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害,规范突发事件应对活动,保护人民生命财产安全,维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序,制定本法。”“保护人民生命财产安全”,体现了即使是在国家和社会秩序处于非正常状态下,也要重视人权价值的理念。

(二)公民权利克减在非正常法律状态下,国家采取的应急措施可以中断正常的法律程序,克减公民的部分基本权利,对部分或全体公民特定的自由与权利予以强制性限制。此即宪政和行政法研究中“紧急权力与紧急失权”理论。在处置少数民族地区突发性事件时,“只要事态威胁着国家生存,紧急状态是暂时的,紧急状态须经有关当局正式宣布,就可以采用克减措施’,¹。公民权利克减是国际公约赋予国家的权力。《公民权利和政治权利国际公约》第四条规定了公民权利的克减措施。公民权利克减是国际人权条约中缔约国的免责条款,即面临紧急状态,缔约国能够减免履行其依据公约所承担的保护人权的义务,这种允许是为了便于缔约国应付非常之情势,恢复民主与法治秩序。在处置少数民族地区突发性事件时,为了监视恐怖主义活动,收集恐怖犯罪的情报和证据,可以广泛采用电子监听、秘密搜查、放宽拘捕嫌犯条件、拦截邮件、银行查账等方法。对于认定是否属于恐怖组织成员时,可以主要依赖高级侦查官员的个人附誓言证词,允许从嫌疑人的沉默中做出不利推断,以及废除或限制恐怖犯罪嫌疑人对于涉嫌参与恐怖组织及其活动事项的沉默权等。对恐怖分子可以不准取保候审,防止律师滥用特权、蓄意拖延与中断法庭审判活动的法律制度。当然,采取克减措施必须合理、合法、有效,同时必须对相应的代价进行谨慎的评估与衡量,政府必须负担相应的责任,并为公民为此而做出的牺牲给予充分而有保障的补偿与救济。克减条款的最终目的不是为了限制人权,而是允许国家在合法有限制的条件下减免履行人权条约的义务,同时仍要最大限度地保护人权。即使在威胁国家生存的紧急状态下,有些权利,如生命权,免受酷刑的权利,不受奴役的权利,不受刑事溯及处罚的权利,思想、良心和宗教自由权,不得仅仅因为违背合同义务而遭受拘禁的权利,禁止劫持人质,禁止强迫人们离开家园,少数民族特有的权利等是明确不可克减的权利,克减措施不得针对不可克减的权利,在紧急状态中也要保障人权。

(三)媒介慎重宣传少数民族地区突发性事件具有突然性、变化性和复杂性的特点,新闻媒介的宣传在客观上帮助了突发性事件的发展变化,使其更容易变得失控。在少数民族地区突发性事件发生以后,媒介宣传一定要慎重。党委和政府的宣传部门,应当掌控少数民族地区突发性事件的报道方向。媒体要站在有利于公众利益的立场,多有利于突发性事件解决的消息,理性舒解社会压力,而不是添油加醋,增加政府与警方解决突发性事件的难度,不得泄露政府与警方有关解决突发性事件的秘密,不能简单地、绝对地对政府、警方施加压力。

(四)严格区分事件性质少数民族地区突发性事件的性质多种多样,对其处置也应实事求是,具体情况具体分析。(l)人民内部“利益”纠纷。少数民族地区的突发性事件,绝大多数不是政治矛盾而是人民内部矛盾,它不以危害国家权力为目的。在此类纠纷中,不管在事件中有人表现出多么激烈的情绪、采取了一些出格和违法的手段,但归根结底它不能定性为“敌意事件”。行政机关和公检法部门要采用调解、法律教育的手段和有理有节的强制措施来处理事件,在治安处罚和定罪量刑时,也要考虑挽救教育的原则,从轻处理。(2)“国家权力”之争。我们不排除少数民族地区的突发性事件,在发展和扩大中被国内外敌对势力利用,最后演变为危害国家安全和权力的政治事件的可能性。在此种

(五)国家法与少数民族地区民间法的协调统一每个民族都有承载着自身民族心理特点和文化特征的风俗习惯,这些民族习惯往往成为这一地区少数民族社会中与国家法并行不悖的民间法,是少数民族地区调控社会矛盾与纠纷的核心内容。例如,藏族民间法中有“赔命价”制度,藏族社会发生人命纠纷,被害人一方往往要求加害人及其亲属赔偿一定的金钱或财物,一旦加害人不能赔偿命价,就会引发严重的治安问题。在藏族人看来,人的灵魂是不灭的,生死是可以轮回的,人死了还可以再生,因而即使是被判处死刑,也并不是严重的处罚,他们认为“政法机关对被告人如何判决,我们不管它,但命价银一文不能少”¹。(l)从历史角度看,“中央王朝在推广其纠纷解决规范的时候,如果不根据当地的实际情况作适当的调整和变通,必定不会成功”º。这虽然是笔者研究西南少数民族地区纠纷解决机制的心得,但也应当符合其他少数民族地区治理的规律。在少数民族地区,尤其边疆、欠发达的少数民族地区,少数民族民间法一直发挥着比国家制定法更大的作用。我国历朝历代统治者都深刻认识到这一点,以当地民族民间法为基础,制定相应的民族政策,充分发挥少数民族民间法在社会控制中的作用。(2)处理少数民族地区突发性事件,要尊重民族习惯,以和为贵。在少数民族地区,不顾当地的民族习惯和民族心理,生搬硬套国家法律的条款规定,很容易激化和扩大矛盾。在适用法律的时候,应着重了解立法的精神和目的,尊重当地少数民族的习惯风俗。(3)按照《立法法》的规定,少数民族地区的立法机关可以适当变通国家制定法,以适应民族习惯和民族文化,为协调民族习惯和国家法律的冲突提供了立法途径。处置少数民族地区突发性事件时,在不违背国家根本的法制原则以及“正义和秩序”的价值取向的前提下,适当变通和调整刑法、婚姻家庭继承等方面的法律规定,促进少数民族地区的和谐安定,’这符合我们构建社会主义和谐社会的理念。总之,少数民族地区突发性事件与一般意义上的突发性事件相比,其危害性、广泛性都有着明显的特点,处置不当,极易失控。构建处置少数民族地区突发性事件的法律机制,对少数民族地区和谐社会的建设有着重要的作用。