农民工权益维护的法律机制诠释

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本文作者：王天旺霍科工作单位：中共张家口市委党校

随着我国经济的飞速发展以及城市化和工业化进程的不断加快，农民工问题越来越突出，农民工权益的维护成为社会关注的热点。农民工在就业、劳动保障、工资等方面遭到不平等待遇，损害农民工权益的事件时有发生。无论从户籍还是各种福利待遇来看，农民工被排斥于日新月异的高速发展的现代城市生活之外，他们是当代城市中的弱势群体，在各种歧视性政策背景下自身合法权益得不到保护。在这种情况下，探索维护农民工权益的法律机制具有重要的现实意义。

1农民工权益受损的表现

1．1就业权受到限制和歧视由于固有的二元社会模式，农民工在城市的就业往往会遭遇到歧视，在岗位竞争中受到很多限制。在当前经济体制转轨过程中，下岗、失业现象日益严重，出于保护城市就业者考虑，很多地方特别是大中城市优先录用当地户口的求职者，把农民工排挤在外。城市居民看不起农民工，认为他们愚昧无知、能力低下、不讲卫生，最终农民工从事的往往是城市居民不愿意干的苦累脏的活，如建筑、保洁、送水等。部分用人单位为预防农民工流动给其造成经济损失，采取扣留身份证或数月的工资，或是强制农民工交纳抵押金(一般为300～500元)的办法，来限制农民工自由择业。另外，社会上广泛存在各种现实的歧视，如招聘中隐性的性别歧视、城乡歧视、年龄歧视等，损害了农民工的就业权。1．2工资低且拖欠克扣现象严重据国家统计局调查，2009年农民工月平均收入为1417元，而全国城镇非私营单位在岗职工月平均工资为2728元，农民工月平均收入不到城镇企业职工平均工资的60%，相当一部分农民工只能拿到当地的最低工资。根据国家统计局2010年8月统计资料，农民工月薪在800～1200元之间的占31．5%，实际上月薪在1000元以下的占50%以上，如果工作在县及以下地区，工资也就800元左右。农民工的工资水平低，增长速度慢，与农民工的价值贡献不相称。随着消费不断增长和物价的持续增长，现有的工资水平既不能够满足农民工改善生活、积累财富的需要，也难以满足他们提高学习和促进发展的需要。特别是农民工的工资大多是在劳动时间长、强度大、条件差的情况下获得的，付出的成本比较高。拖欠农民工工资是近几年影响非常大也最棘手的问题，引起了中央和社会普遍关注。目前，全国拖欠民工工资已高达1000亿，建筑企业拖欠工资的比例高达72．2%，仅有6%的民工能按月领取工资［1］。农民工辛苦一年却拿不到血汗钱，更多的人只能忍耐，极个别人只能通过跳楼、绑架包工头、自焚等极端方法来发泄自己的不满，结果不但解决不了问题，而且走上了犯罪的道路。1．3劳动保护权保障不到位劳动保护权最主要的一项权利是安全卫生环境条件获得权，即劳动者有权在安全和卫生的生产环境中从事劳动的权利。有些用工单位为了节约成本，让农民工在有毒有害岗位上长期工作，既不进行必要的安全培训，也不配备必需的安全防护设施和用品，结果导致农民工中出现的工伤和职业病问题越来越突出，严重侵害了农民工的生命健康权。特别是在一些高危行业和污染企业，农民工工伤、职业病多发，有的甚至得不到及时救治。一些企业通过和劳动者签订短期的用工合同，在职业病的潜伏期内就结束合同，不续用，不返聘，从而逃避责任。这些工人在多个单位工作，一旦发病，难以确定职业病与哪家企业有关。劳动保护权的另一项重要内容是获得法律规定的休息修养时间的权利。但在农民工工作过程中，用工单位随意延长工作时间，迫使农民工超时超负荷工作，严重损害了他们的身体健康。农民工由于家境贫困的原因，为了挣更多的钱，不得不长期忍受着年复一年的超负荷劳动，结果被迫付出身体健康甚至生命危险的代价。1．4社会保障权的缺失“社会保障制度是市场经济的稳定器、经济运行的减震器和实现社会公平的调节器”［2］。一般来说，社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等组成。其中，社会保险是社会保障的核心内容。我国目前社会保险包括养老保险、失业保险、工伤保险、医疗保险和生育保险。国家统计局2010年的调查显示:雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为7．6%、21．8%、12．2%、3．9%和2．3%。也就是说，绝大部分农民工以没有多少保障、近乎“裸奔”的方式在充满不确定的城市现代化中从事繁重的劳动。1．5子女的受教育权得不到保障绝大多数城市教育行政管理部门对农民工子女入学作了方方面面的限制，如交纳择校费、借读费、捐资助学。农民工子女在城市里上学一年需缴纳学费2000多元，占家庭总收入的20%还多，再加上借读费、赞助费，这笔支出对农民工来说无疑是一笔很大的负担。平等受教育权在现实面前遇到阻碍，各种限制把孩子们挡在门外。农民工要么缴纳高额教育费，要么让孩子远离学校。这2种情况的后果是农村留守儿童问题突出，在城里上了学孩子们其实还是受到各种各样的歧视，上不了学的孩子们只能成为新时代的文盲，教育缺乏导致法纪观念淡薄，为将来顺利成人埋下了很多潜在的危险。

2农民工权益受损的原因解析

2．1城乡二元结构及户籍制度的强力制约建国初期我国为了早日实现工业化而采取牺牲农村服务城市的政策，城市居民各方面的福利待遇相当优厚，而这样的户籍固定制度使农民工很难取得城镇居民资格。在这种情况下，农民工无论在城市居留多久只能在城市“立业”，无法“安家”。没有城市的“户口”，就没有城市居民的身份，也就自然享受不到城市居民可以获得的一切福利待遇。另外城市管理部门对农民工采取歧视性政策，例如在就业问题上，某些地方采取先城市再农村，先本地再外地，先本省再外省的“三先”政策，使农民工权益严重受到侵犯［3］。2．2农民工职业技能低，参与竞争能力弱进城务工的农民工大多是初中文化，也没有一门过硬的技能，受过的专业技能培训、专业知识学习也很少。大部分初中毕业后为了早日挣钱替家庭分忧，16岁就当学徒工，工作并不持续，不同的工种之间换来换去，到最后没有一门比较精通的专业技术。虽然新生代农民工中具有初中文化程度的已超过60%，具有高中文化程度的超过10%，但还是很难适应市场的需要。实际工作中，近50%的岗位要求熟练工。由于农民工自身职业技能低，使得他们在供大于求的就业市场往往处于劣势。2．3行政执法部门监察、处罚力度不够县级以上劳动执法部门有权对劳动过程中存在的各种违法违规现象予以制止和处罚。但现实情况是，有些地方政府部门怕严格执行劳动法会使得投资的人越来越少，对地方经济不利，对自己的仕途也不利，再加上人员有限、工作量大、经费不足，所以劳动执法时睁一只眼闭一只眼，极个别地方甚至不闻不问，对农民工劳动权益受损案件力不从心。另外，行政执法部门对劳动违法活动处罚力度不够。如劳动法对用人单位的违法行为大多是责令改正，严厉的也不过是赔偿损失或罚款。如此软弱的惩处力度，在用人单位追逐利润的原始冲动下则显得软弱无力。由于处罚力度不够用人单位违法成本过低，导致部分用人单位有法不依，漠视安全生产。2．4维权成本太高，程序复杂漫长2．4．1维权时间长、经济成本高。《农民工工伤保险问题研究报告》显示，在调查的151个案件中超过一半的案件花费的时间在1～2年之间，案件平均经历时间为462天。一旦某个程序被延长，可能就要3年甚至6年左右才能结束。从经济成本看，实际支出比较大。《中国农民工维权成本调查报告》的资料显示，从劳动监察、劳动仲裁到诉讼，农民工要付出巨大的经济成本、时间成本，还有政府成本和法律援助成本。一般情况下，讨薪1000元需要付出综合成本至少3000元。2．4．2维权过程艰难。首先，法律程序过于复杂。按照我国劳动法的规定，一切劳动争议都必须先经过仲裁，如不服仲裁裁决才可以向人民法院起诉。劳动争议的解决实质等同于“三审终审”(一裁两审)，降低了解决争议的效率。其次，举证难。我国劳动争议案件适用《民事诉讼法》有关“谁主张谁举证”的原则。由于农民工与用人单位签订合同的占少数，并且提出诉讼不及时，在举证方面有很大难度。尤其是那些没有必要卫生防护措施的高危工种，一般在短期内还无法察觉，这就使举证的困难进一步加大。再次，执行难。很多农民工经过努力后胜诉了，但得到的只是判决书，判决书的内容转化为实际还是个未知数。据统计，劳动争议案件判决被主动履行的只有40．9%，2．3%的部分履行，56．8%的判决被拒绝履行。告不起，告得慢，甚至告赢了也拿不到钱，这是对法律价值的贬低，更是对法律权威的蔑视。迟到的公正就是不公正。2．5参保率低，社会保险系统无法对接除工伤保险外，农民工在各种社会保险中参保率均在10%以下，而失业保险、生育保险等的参保率更是微乎其微。“不愿保、不敢保、无力保”，农民工自我保障意识不强是参保率低的主观因素。农民工流动性强、就业稳定性差，是参保率低客观制约因素。资料显示，农民工在一个单位工作3年以上的只占10%左右，使社保的接续转移遇到难题。一旦中途退保，之前缴纳保险的年限就不再计算，也不再享受保障。农民工在户籍地享受的新农保、新农合，一旦进入城市往往落空。2．6法律意识淡薄，合同签订率低农民工法律意识淡薄，调查显示，12%的农民工不清楚如何依法保护自己的合法权益，22．9%的农民工对劳动合同必须具备哪些内容一点都不知道，37．2%的农民工仅知道一点点。有些农民工认为只要有活干、有钱挣就行了，签不签合同在他们看来关系不大。再加上企业用工和劳动管理不规范，劳动合同签约率低，履约率更低就成为必然。由于没有事先的合同，一旦发生纠纷就很难界定责任主体，很难找到有价值的证据，也就无从谈起社会各种保险金的缴纳。可以说，合同签订率低是农民工维权难的主要原因。

3维护农民工权益的法律机制探索

3．1改革户籍制度，颁布《户籍法》与公共服务和社会福利连接的户籍制度，是农民工受到不公平待遇的制度根源。要改革我国的户籍制度，就要制定统一的《户籍法》，赋予公民迁徙自由，打破城乡壁垒，让农民工享受到附着其上的各种福利待遇。放开中小城市、特别是小城镇户籍。逐渐放宽大城市户籍制度，通过渐进式推进让有稳定工作和居住一定年限的农民工转为市民，同时把技术等级、就业、居住、交税、缴纳社保等作为落户条件。3．2大力开展农民工职业技能培训加强农民工职业技能培训，提高农民整体素质，是维护农民工权益的根本保证。根据市场需要和农民工实际，大力开展多种门类、多种形式的培训，增强农民工外出就业能力和创业能力。政府要设立农民培训专项经费，多渠道筹措经费，建立起各种培训机构，按照市场为导向和农民工需要设定培训内容，以职业技能培训为主。培训以尊重农民意愿和农民直接受益为前提，以市场运作为基础，以转移到非农产业就业为目标。修改和完善企业职业培训方面的法律法规，提高农民工的职业技能水平。3．3加大监察执法力度和处罚力度劳动行政监察部门要加大《劳动监察条例》的贯彻执行力度，积极主动地查处违法案件，及时保护农民工合法权益，对于屡教不改的，要从严查处。另外，要加强劳动监察部门在人力、财力、物力、技术等方面的配备和支持，明确劳动监察部门的责任并赋予其强制执行权。在农民工从业比重较大的建筑市场，非法转包、违法分包现象比较普遍，对农民工合法权益的严重威胁，因此要加大对建筑市场的整治力度，对非法转包、违法分包的用人单位没收其违法所得，进行行政处罚，对于工程转包、分包的行为，要严惩不怠。3．4完善相关法规，减少诉讼成本，及时解决劳动争议进一步制定和完善相关法律制度，为农民工创造良好的法制环境和制度保障。要将现行的“一调一裁二审”改成“一调或裁或审”，或者仲裁，或者直接上法院，简化繁琐的程序。完善劳动争议处理机制中的举证责任。人民法院应主张举证倒置原则，即农民工主张，用人单位举证。积极采取各种措施，有效解决执行难问题。建立和完善工资保证金制度，预防执行难;将先予执行、财产保全等制度与农民工维权有效结合;尽快制定出台《企业工资条例》、《集体合同法》，推动工资集体协商，建立农民工工资正常增长机制;针对企业恶意欠薪行为，应修改刑法，设立“恶意欠薪罪”，追究其刑事责任;对于拒不执行判决的企业公布其名单，通过强制手段如没收、变卖等为农民工挽回损失。3．5建立农民工社会保障体系，保证社会保险的衔接针对农民工社会保险问题，国家和社会要充分考虑农民工流动性大的特点，制定灵活的法律法规，适当降低农民工参与社会保险的门槛，扩大农民工社会保险的覆盖面，提高参保率，使得社会保障的实惠让农民工真正享受到。具体来讲，首先要督促引导企业将工伤保险覆盖全体农民工，解决他们工伤事故或患职业病时的医疗救治和经济补偿。修改《职业病防治法》和有关工伤保险的规定，加大预防的力度，简化认定程序，及时有效地保护农民工健康和安全。其次是医疗保险，有稳定工作的农民工，可将其纳入基本医疗保险范围，对于没有稳定工作的农民工通过新农合解决医疗保障问题。第三，研究并解决农民工养老保险关系的衔接问题，建立起跨区域转移保险关系的机制。3．6加强宣传教育，提高法律意识要认真落实农村义务教育法，促使每个适龄儿童接受教育。对于16周岁以上的农村青年，通过农村书屋、报刊、网站或者组织法律工作者进行法律宣讲加强法律的宣传教育，认真学习《宪法》、《合同法》、《职业病防治法》、《刑法》、《诉讼法》、《劳动法》等法律法规，使他们通过学习法律明白自己的哪些权利应该得到保护，被侵权后如何维权，尤其要认真学习合同法，了解签订合同的重要性。4结语我国是一个农业大国，城市化和工业化离不开广大农民工。农民工是伟大的工农群体，为社会做出了巨大贡献，他们是城市发展的重大财富，他们应该参与共享城市化的成果，参与共享改革开放的成果。通过法律和政策的逐步完善，切实维护农民工的合法权益，是实现依法治国、创建法治政府、落实科学发展观的重要内容。维护农民工权益也是我国和谐社会、法治社会的应有之义。