海洋补偿法律机制及路径探索

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本文作者：李会兰工作单位：海南大学法学院

随着现代经济的发展，生态环境问题日益严重且复杂多样，业已成为实现人与自然和谐相处、走可持续发展道路的最大障碍。人类对资源环境的需求随着社会经济的发展不断增加，人类为此不合理地开发利用环境资源，又造成生态破坏和资源浪费，尤其是沿海国家的海洋生态环境状况令人担忧。与此类比，在环南海各国加快开发南海资源步伐的情况下，除引发南海主权纠纷问题之外，南海海洋生态环境破坏问题也相当严重。为此，我国作为南海主权的拥有者，在诸多国家随意开发南海资源并造成南海生态破坏的现实情况中，在坚决捍卫南海主权的同时，运用法律手段，建立南海海洋生态补偿法律机制，消除南海海洋生态补偿在实践中的不连续与不规范性，对维护南海生态环境平衡具有重要的理论与现实意义。

一、海洋生态补偿与我国海洋生态补偿法律现状

生态补偿是当今国内外学界研究的热点问题之一，对其实践运用也越来越广泛。正如其它热点问题一样，学术界对于生态补偿的定义仁者见仁、智者见智，没能达成规范统一。不同学科的学者出于本学科的需要，对生态补偿从各学科的角度提出了不同的理解和定义，法学家也是如此。例如李文华将生态补偿归纳为广义与狭义两种：广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿，即对损坏资源环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿，以提高该行为的成本或收益，达到保护资源的目的。狭义的生态补偿是指生态功能的补偿，即通过制度创新实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的受益者支付相应的费用；通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象，激励公共产品的足额供应；通过制度变迁解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资，并使生态资本增值的一种经济制度。又如费世民等人则认为生态效益补偿的内涵包括三个方面，即为了控制生态破坏、遏制资源衰竭而征收的费用以及类似生态效益补偿的资源补偿费。由此可见，法学意义上的生态补偿，它并不是通常人们理解的一种为保护资源环境而调动生态建设积极性、促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制等经济手段，而可被认为是国家或社会主体之间的一项约定、并通过此项约定实施的补偿性措施，运用一定的法律手段来惩罚生态环境破坏者，通过对环境破坏者收取一定的费用给予保护生态环境者一定的补偿，从而体现生态责任和生态利益的公平分配，实现生态正义，并达到维护生态系统平衡和稳定性的目的。为此，所谓生态补偿是指自然资源使用人或受益人在合法利用自然资源过程中，对自然资源所有权人或对生态环境保护付出代价者支付相应的费用，其目的是支持和鼓励保护生态环境的行为，而非一味地追求经济利益。同理之下，海洋生态补偿，则指“海洋使用人或受益人在合法利用海洋资源过程中，对海洋资源的所有权人或为海洋生态环境保护付出代价者支付相应的费用，其目的是支持与鼓励保护海洋生态环境的行而不是一味地向海洋索取经济利益”[1]。由生态补偿在法律界产生的是生态补偿法律，生态补偿法律制度是“国家为了促进人与自然关系的公平正义，实现世代人类的可持续发展，依照生态规律，通过法律法规建立起来的，对人们在生态补偿活动中所产生的各种社会关系进行调整的法律规范的总称，主要包括国家的生态补偿财政转移支付制度及其他政策倾斜制度、生态审计制度、生态税制度、生态补偿基金制度、生态补偿费制度以及生态补偿的责任制度等，是环境法律体系的重要组成部分”[2]。我国引进生态补偿尤其是生态补偿法律等概念时间较晚，虽然现在全国统一的生态补偿法律制度尚未能够建立起来，但对制定生态补偿地方性法规和规章的尝试发展迅速。我国在1996年8月的《国务院关于环境保护若干问题的决定》中明确“要建立并完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制”，并确定了“利用者补偿”的生态补偿原则。随后在《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》、《自然保护区条例》等法律修订制定中在各自领域对生态补偿问题作了一些规定。特别是在2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、2006年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等关系中国未来环境与发展方向的纲领性文件中,都明确提出要尽快建立生态补偿机制，这为生态补偿法制建设指明了方向。除此之外，有些省份也对此进行一些探索。例如江西在2005年颁布了《东江源区生态环境补偿机制实施方案》,海南在2008年出台了《关于建立完善中部山区生态补偿机制的试行办法》。但从这些相关的文法中发现的问题是，现有的生态补偿实践主要集中于陆地以及河湖等淡水水域,对海洋生态补偿涉及较少，主要集中在渔业资源管理和海洋生态保护领域。例如《渔业法》规定可以向受益的单位和个人征收渔业资源增殖保护费,专门用于增殖和保护渔业资源。具体到南海海洋生态保护方面,主要表现为20世纪80年代以来,南海沿岸各省区开始了人工增殖渔业资源和进行人工鱼礁建设。海南省自1999年提出生态省建设规划,到2006年,投入财政资金达120多亿元用于退耕还林、水土流失、采空矿区生态恢复和海洋生态保护等方面,近几年又从财政拨出专项资金,实现全省海防林断带合拢、窄带加宽、残带增强,全面恢复海防林的生态功能[3]。这些措施取得了一定的成效。

二、建立南海海洋生态补偿法律机制的必要性与紧迫性

南海是亚洲三大边缘海之一，北接中国广东、广西，属中国海南省管辖。南缘曾母暗沙，为中国领土的最南端。东面和南面分别隔菲律宾群岛和大巽他群岛，与太平洋、印度洋为邻，西临中南半岛和马来半岛，为面积3,500,000平方公里（1,351,350平方哩）的深海盆。当前，由于南海特殊的地理位置与丰厚的资源，环南海各国争相掠夺南海资源，南海生态环境破坏十分严重。因此，建立南海海洋生态补偿法律机制具有重要的紧迫性。具体表现为：首先，南海海域地理位置显著，资源丰富。南海是中国最深、最大的海，也是仅次于珊瑚海和阿拉伯海的世界第三大陆缘海。南海位居太平洋和印度洋之间的航运要冲，在经济、国防上都具有重要的意义。南海位于中国大陆的南方。南海北边是中国广东、广西、福建和台湾四省，东南边至菲律宾群岛，西南边至越南和马来半岛，最南边的曾母暗沙靠近加里曼丹岛。浩瀚的南海，通过巴士海峡、苏禄海和马六甲海峡等，与太平洋和印度洋相连。南海蕴藏丰富的资源。数据显示，南海海域有含油气构造200多个，油气田大约有180个，大概在230亿至300亿吨之间，相当于全球储量的12%，约占中国石油总资源量的三分之一，有“第二个大庆”之称。仅仅在南海的曾母盆地、沙巴盆地和万安盆地的石油总储量，就将近200亿吨。这个区域里边一半的石油天然气储量分布在中国所主张管辖的海域之内。同样，西沙群岛、中沙群岛的水下阶地也有上千米的新生代沉积物披复，这些沉积物与我国北部湾、海南岛的新生代沉积物有密切的联系。因此也是大有希望的海底石油和天然气产地。海底资源还包括有各种金属矿产资源，随着科技的进步和海洋开发的深入，西南中沙群岛海底资源有着非常广阔的开发前景和巨大的利用价值。西南中沙群岛岛礁上绮丽的热带海岛环境和海域中波澜壮阔的自然景色是开发海洋旅游的潜在资源。现代科学还发现海洋蕴藏巨大的潮汐能、波能、温差能、密度差能、压力差能等海洋动力资源，若能科学地加以利用，其社会和经济效益将不可估量。其次，南海海洋环境损害严重。随着海洋开发活动的纵深发展,人类利用海洋的能力与日俱增，环南海各国都加快了对南海的开发,导致了南海海洋环境的恶化。目前南海的环境污染主要包括三种:一是环南海周边各国陆源污染,即各国排入南海的废物、废水等；二是在开发南海海洋资源的过程中引起的环境污染如各国对海底油气、矿产资源的开发所造成的污染；三是48大量的航行于南海的船舶所造成的污染。南海海洋环境恶化的制度原因主要有以下两方面。首先,从国际而言,目前环南海周边各国还没有建立有效的南海开发、保护机制,对各种开发行为缺乏有效的约束手段,各国都是开发利用得多,保护得少。其次,从国内而言,环南海周边各国的环境保护措施大都还停留在排污收费等传统惩罚性措施上,而对生态补偿等正面激励措施的运用还很有限,无法有效解决海洋环境保护的公共性和外部性问题,因而保护效果不够理想。因此,解决南海海洋环境问题,一方面有赖于环南海周边各国建立统一的南海开发、保护机制,约束各国开发利用南海的行为；另一方面有赖于环南海周边各国内部建立海洋生态补偿制度,实现南海开发利用与保护的可持续发展。最后，南海海洋生态补偿法律机制缺失。海洋生态补偿的立法几乎空白,仅有些地方性法规对此有一些模糊规定。比如《广东省人民代表大会常务委员会关于建人工鱼礁保护海洋资源环境的决议》、《广西壮族自治区渔业管理实施办法》中有关建立人工鱼礁、人工增殖放流苗种各级人民政府应在资金、技术和物资上给予支持的规定、《海南省海洋环境保护规定》、《海南省珊瑚礁保护规定》对保护和改善海洋环境、保护珊瑚礁等行为做出显著成就的单位和个人给予表彰和奖励的规定等等。《渔业法》中规定可以向受益的单位和个人征收渔业资源增殖保护费，相比其它领域，这一简单规定已经落在了后面。生态补偿涉及不同主体、不同区域间的广度利益协调,需要大量的人力物力投入,需要多方的协调、监管，因而需要完备的法律制度保障。

三、构建南海海洋生态补偿法律机制的有效途径

根据国外的经验,各国的生态补偿都有完备的法制保障,并且一般都将生态补偿制度贯彻于单行立法中,通过单行法的实施将生态补偿的要求落实到社会生活的各个方面。南海在我国海洋中占有重要地位,加上环南海各国之间的竞争,南海的大规模开发利用已经势在必行,因此,在我国尚未制定统一的生态补偿法的情况下,可以率先在南海海洋生态补偿方面进行尝试,构建完备的海洋生态补偿法律制度。具体对策为：（一）构建海洋生态补偿法律机制1、确立海洋生态补偿的宪法地位我国作为一个沿海大国，海洋对我国的经济发展做出了巨大的贡献，然而，由于海洋的流动性、面积的广阔性、海洋生态环境呈现特有的不确定性、脆弱性和反复性，海洋生态补偿问题在西方国家引起了国民的高度重视，建立了相应的生态补偿法律，并取得了良好的效果。我国目前在海洋环境保护法中虽然已加入了海洋生态保护一章，但并没有关于海洋生态补偿的相关规定。而宪法作为我国的根本大法，是其他法律的基础，因此，要建立一个完备的海洋生态补偿法律机制，首要的一步就是确立海洋生态补偿的宪法地位。2、制订《南海海洋生态补偿条例》生态补偿尽管在我国出现较早，但作为一种解决生态环境问题的成熟理念最近几年才在立法上得到反映，许多新的管理制度和补偿模式需要法律的肯定和支持[4]。我国尚没有相应的生态补偿专门立法，而在海洋生态补偿方面更是空白，制约着我国海洋生态补偿的实现。因此，《南海海洋生态补偿条例》很有必要出台。并且环南海国家为追求经济增长，不顾资源的过度消耗和海洋环境的承受能力，给南海的生态带来了沉重的压力，这种情况下出台《南海海洋生态补偿条例》已是保护南海生态环境的客观要求。《生态补偿条例》应确定生态补偿的基本原则、生态补偿的主体与客体、生态补偿的范围以及生态补偿的标准等问题。3、修改我国的《海洋环境保护法》环境保护单行法是以宪法和环境保护基本法为依据，针对特定的保护对象或特定的污染防治对象而特定的单项法律法规[5]。基于环境保护法本身存在的局限性，环境保护单行法就必须起到良好的补充协助作用，具体到海洋环境保护法，虽然增加了海洋生态保护一章，但目前对于海洋生态补偿还处于空白状态，因此，若在《海洋环境保护法》中规定海洋生态补偿，既有助于保护海洋生态环境，又有助于完善环境保护基本法中关于生态补偿的相关内容。4、加强海洋生态补偿法制宣传教育在贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐这会，建设社会主义法治国家的条件下，加强生态补偿法制宣传教育工作具有重要的现实意义。首先，目前广大民众对于生态补偿费的征收缺乏正确深刻的认识，甚至有人将生态补偿费的征收当作是“乱收费”，总体上生态补偿机制缺乏良好的社会氛围，妨碍了生态补偿机制的开展与完善。另外，生态补偿法制宣传教育也是实现可持续发展的必然要求。生态补偿设立的目的，就在于对受损的生态环境进行恢复、综合治理，维持生态平衡，为整个人类社会可持续性地提供物质与能量条件[6]。我国作为海洋大国，在构建生态补偿法律机制时，必须提高对海洋生态补偿的认识和高度重视，加强对民众的宣传教育工作，尤其对于那些涉及海洋生态补偿的海洋利用者、开发者、受益者等。（二）完善南海海洋生态补偿法律内容李会兰:试论南海海洋生态补偿法律机制及其实现途径491、明确南海海洋生态补偿主体生态补偿法律关系主体分为两类：一类是国家，另一类主体是社会主体。社会主体主要包括自然环境的合法开发利用者、在资源开发和环境污染治理过程中的受害者、为生态功能增益的贡献者等。在南海海洋生态补偿中，首先，应对损害南海海洋生态环境的污染者征收一定数量的排污费，而对南海海洋生态环境造成破坏者征收一定数量的生态破坏补偿费。然后，为鼓励民众保护海洋生态环境的积极性，对于保护南海海洋生态环境的贡献者给予一定的补偿，并且为了实现公平，对于生态破坏与污染治理过程中的受害者也给予一定的补偿。而海洋生态补偿的实施主体一般由政府及相关行政部门等公共管理机构担任。2、明确南海海洋生态补偿的基本原则《南海海洋生态补偿条例》作为海洋生态补偿专门立法，其所确立的基本原则必须要能体现海洋生态补偿法律制度的基本性质和内容，具体而言，该条例应确立的原则有：一是“谁保护，谁受益，谁受益，谁补偿”原则。谁保护，谁受益，指的是谁为生态保护付出了，谁就应该得到补偿，这有助于调动人们参与的积极性，尽量避免“搭便车”行为；谁受益，谁补偿，指的是享受生态服务的人，应当为生态服务付费，这里的受益者主是指造成环境污染或资源破坏的人，以及因他人保护环境的行为获得生态利益的人。二是生态效益为主兼顾经济效益原则。当前我国倡导生态文明型低碳经济的发展，为此，就必须改变过去片面强调经济发展而忽视生态效益的作法。作为生态补偿专门立法的《南海海洋生态补偿条例》应突出对生态效益的保护，并且兼顾经济效益，把生态效益为主兼顾经济效益作为海洋生态补偿的基本原则。三是公平补偿原则，公平一直是法律所奉行的价值观，海洋生态补偿也应将公平作为基本原则加以贯彻。3、明确南海海洋生态补偿的形式海洋既不是天然的免费垃圾处理场，也不是所有污染物的终结者。尽管海洋生态系统是博大浩瀚的，但它并非无限、无穷[7]。ElliottM和CuttsND(2004)认为海洋资源生态补偿可分为经济补偿、资源补偿和生境补偿三种方式[8]。经济补偿强度确定的前提是海洋资源价值能够得到确定。生境补偿是对海洋环境和海洋生态功能的补偿，资源补偿是指为了缓解近海资源量不断下降的生态压力，人为地进行生产性增殖放流。目前国内外对生态补偿的补偿途径大多采用资金补偿的方式。对于与陆地资源性质有很大差异的海洋生态资源的生态补偿,应该采用政策补偿、资金补偿和智力补偿等手段相结合,以保证海洋生态补偿机制的实施效果。在《南海海洋生态补偿条例》中作出总体性规定,至于具体采取何种补偿形式，应根据不同情况灵活选择。4、明确南海海洋生态补偿的补偿标准补偿标准的不合理很容易造成财政资源的浪费，弱化生态补偿的激励作用，最终影响到实施效果。总体来说，生态补偿标准应当做到需要与现实相结合。事实上，在补偿数额与标准的确定方面，国内的研究多把这个问题等同于生态效益的价值，国际的研究认为并不存在一个固定的补偿标准，补多补少是相关各方讨价还价的结果[9]。《南海海洋生态补偿条例》中可规定补偿标准的原则和应考虑的因素,具体标准则由当事人协商或根据不同情况决定。5、注意与民商法的协调海洋生态补偿作为一个新兴领域，应当力求减少与其他法律的摩擦尤其是要注意与民商法的协调。我国的生态环境状况已经进入到了一个大范围生态退化和环境污染的阶段，而民法现有的制度是建立在市场机制之上的规则系统，旨在保护人个财产和个人利益不受侵犯，相对而言，人类的环境权并没有得到民法的足够重视，而商法强调效益，与生态补偿所呼吁的价值理念如生态效益高于经济效益存在着相悖关系。因此，应从以下角度完善我国的民法与商法：应当将海洋生态补偿纳入民事责任中，并且在民法中增设关于环境权的规定。但是环境权的公共利益属性与民法的个人理念至上的矛盾是客观存在的，因此，应建立民法对环境权的保护。