青海生态补偿法律机制综述

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本文作者：赵青娟工作单位：中共青海省委党校

青海位于青藏高原腹地，有着得天独厚的自然风光和人文景观，自然资源非常丰富，长江、黄河、澜沧江就发源于青海，昆仑山、唐古拉山、祁连山等著名山脉纵横于青海南北。黄河、长江和澜沧江三条江河每年向下游供水600亿立方米，是我国淡水资源的主要补给线，也是中国经济社会可持续发展的命脉。同时，独特的地理环境孕育了独特的生物区系，被誉为高寒生物自然种质资源库，是世界上高海拔地区生物多样性最集中的地区。长期以来，作为“中华水塔”和全国重要的生态功能区，青海承担着重大的保护生态环境的责任。然而，这实际上就意味着要牺牲一部分本地区的发展权。但是，目前我国的生态保护与建设的补偿措施并不完善。对此，本文就生态补偿的含义和功能、建立青海生态补偿法律机制的必要性作一分析和探讨。

一、青海实施生态补偿机制的必要性

生态补偿的含义最初源于自然生态补偿，指的是“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力。”自然生态补偿是自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用，强调的是自然生态系统对外界压力的适应能力。而后，人们逐渐认识到自然生态环境的重要性，生态补偿的内涵也随之发生了变化。在自然环境管理领域，生态补偿的含义是指，人们通过采取措施确保生态环境质量或功能的行为，特别是对生态用地的占用补偿，即确保一定区域内生态用地保持在稳定的水平。例如，湿地补偿、城市绿地补偿。但是，在今天看来，生态补偿不单是为了控制生态破坏，而应该包括因自然资源的使用所造成的生态功能丧失的恢复和补偿，具体包括对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行经济补偿；对因开发利用土地、矿产、森林、草原、水、野生动植物等自然资源和自然景观而损害生态功能或导致生态价值丧失的单位和个人收取经济补偿。生态补偿机制是社会生产不断发展与资源环境容量有限之间矛盾运动的必然产物，它以“资源价值论”的观念重新评价生态环境资源的现实价值，运用政府调控与市场化运作的方式，让开发、利用、破坏生态环境资源的人们支付相应的经济补偿，用于生态建设和环境保护，为社会发展提供可持续利用的资源基础和生存环境。由此可见，给予为生态建设和环境保护的地区以适当的生态补偿，十分必要。

（一）建立生态补偿机制是协调发展权与环境权的需要

青海作为全国重要的水源地，承担着重要的水源涵养和流域保护的责任，可以说源头保护的好坏直接关系到中下游地区经济社会的可持续发展。因此，树立全流域意识，逐步形成河流中下游对上游源头的水源补偿机制，对加强流域保护、促进流域经济社会可持续发展和树立人们的节水意识必将产生积极深远的影响。但是长期以来，由于自然、经济、社会、历史等原因，生态环境在不断恶化。同时，对于生态一直存在着“环境无价、资源低价、商品高价”的价格体系，助长了资源开发者把开发造成的生态破坏的外部不经济性转嫁给社会，原料生产与加工企业凭借对环境资源的无偿或低价占有而获得超额利润。由于环境利益及其相关的经济利益在保护者、破坏者、受益者和受害者之间的不公平分配，致使保护者得不到应有的经济回报，破坏者未能完全承担破坏环境的责任和成本，受益者无偿占有环境利益，受害者得不到应有的经济赔偿。这种环境及其经济利益关系的扭曲，是保护生态环境面临的巨大困难。所以，在青海构建必要的生态补偿机制，以维持生态系统的平衡，势在必行。而在法律上创设生态补偿制度，可以作为一种极其有效的调和剂，使人类的发展权与环境权并行不悖。一方面，通过赋予公民在合理限度内使用自然资源的权利，充分保障公民的生存权、发展权；另一方面，自然资源又可以通过充足的补偿基金得到有效的营造、保育、维持和管理，并充分发挥其自我调节的功能，从而使生态环境得到保护。通过这种机制，环境权与生存权、发展权之间的冲突得到有效协调和解决，从而促进人与自然的和谐相处。

（二）建立生态补偿机制是实现环境公平的有效方式

所谓环境公平，是指在环境资源的开发、利用和保护上所有主体一律平等，享有同等的权利、承担同等的义务。任何主体的环境权益都有可靠的保障，受到侵害时均能得到及时有效的救济。对任何主体违反环境义务的行为，都要予以及时有效地纠正和处罚。只有对生态资源耗费构成的生态成本给以适当的补偿，才能保持经济社会协调和可持续发展。但是，长期以来，青海作为全国重要的生态功能区，牺牲了一部分发展权，而牺牲的这部分发展权没能得到相应的补偿。例如，在一些特殊的环保工程启动实施后，工程区的经济虽然发展，但是，农牧民群众的生产、生活却受到一定的影响；由于禁牧等生态措施的实施，涉及到牧民搬迁、减畜、地方财政收入的减少、后续产业发展等诸多方面的问题；上游搞好生态保护，下游同样能获得生态效益；青海牺牲眼前经济发展可资利用的资源来搞生态保护，是为了全局的长远发展，如果由此造成的经济损失全部由西部来承担，显然是不公平的。为了显示公平和公正的原则，应鼓励大家共同为保护生态环境作贡献。例如，国家和社会受益者应对青海进行生态补偿，对中下游生态环境受益部分进行货币计量，使受益方对实际受益进行支付；从东部地区的GDP中拿出一定的比例用于青海的发展援助，在上级政府的协调和财力支持下，上下游结成利益共同体。通过上游对下游的补偿，可以减缓青海因贫困和生存压力而破坏生态环境的经济活动，从资金上支持和保证青海经济结构和生产方式的转变，为青海居民提供更多的生存和发展机会。总而言之，西部生态补偿机制的法理基础是公平的。

二、青海在构建生态补偿法律机制方面存在的问题

法律是构建生态补偿机制的保障，然而，目前青海在构建生态补偿法律机制方面存在一定的问题。

(一)生态补偿主体不明确

生态补偿是多个利益主体(利益相关者)之间的一种权利、义务、责任的重新平衡过程。实施生态补偿，首先要明确各利益主体之间的身份和角色，明确其相应的权利、义务和责任。但是，目前的生态补偿主体不明确，导致无法根据法律界定各利益相关者在生态环境保护方面的权利、义务、责任关系。

(二)生态补偿方式较单一

目前，我国环境资源立法中体现“生态补偿”的方式比较单一，生态补偿资金投入的典型方式是以中央财政转移支付为主，地方投入较少。生态补偿资金渠道主要是依靠政府财政资金，国家有限的资金只能以毛毛雨的形式分散用于各个地区，造成资金的低效使用和浪费，难以保障生态补偿的持续进行。

（三）生态功能区与其它区域的生态补偿不明确

生态功能区及其居民追求经济发展谋求美好生活的权利是其正当而合法的权利，任何人无权采用强制性手段任意予以限制或剥夺。而在实践中，生态功能区的经济开发过程不可避免地造成一定程度的环境污染和生态破坏。由于生态功能区与其它区域在对待生态功能区的生态价值和生态恢复活动价值方面的取向不同，双方在生态恢复的活动中各自采取不同的策略进行博弈。在社会公益和当地居民的利益的博弈中，其结果必然是由生态受益主体承担生态恢复活动的补偿责任。在生态功能区的开发与保护的矛盾中，往往出现各区域私利分配的不均衡、生态功能区的多重价值选择的不均衡以及区域经济利益与整体生态利益之间的不均衡。而生态补偿制度的立法和完善为均衡状态的顺利实现提供了保证。

(四)生态补偿程序不规范

目前，环境资源法律法规都没有对生态补偿的管理作出设计和规定。而在实践中，生态补偿的管理往往不规范且缺乏监督，尤其表现在生态补偿资金的使用上缺乏有效的监督。生态补偿资金的使用存在很大的漏洞，高额的管理成本已经危及到了生态建设项目的顺利实施。

(五)生态补偿标准不明确

对补偿标准的科学确定是保障生态补偿法律机制得以实施的重要因素。但现行环境资源立法中对生态补偿标准的规定几乎是空白，地方在推动生态补偿的过程中，也缺乏因地制宜的柔性生态补偿政策和法律依据，从而影响了补偿机制的运行。

（六）环境立法存在缺陷

环境立法存在缺陷主要表现在：一是重实体、轻程序。我们的法律规定应该怎么做或不应该怎么做，这些是实体规定，但有关通过什么途径去做、用什么方法参与等程序性规定则较少，这就限制了公众参与环境保护的权利的实现。二是重行政、轻民事。现实中有关环保的法律往往不重视民事的手段，这种法律的立法方式也使得民事手段缺少依托和支持。三是存在守法、执法成本高，而违法成本低的矛盾。例如，总要规定对污染企业的罚款上限，甚至担心将其罚垮了会影响税收和就业。实际上，在处罚根本无法撼动违法者的情况下，环境执法自然得不到真正重视。我们的处罚原则应是，不能使违法者从违法中得到好处。

三、构建青海生态补偿法律机制的具体法律措施

（一）立法中应突出补偿标准科学化，体现环境公平原则

补偿标准科学化，一要建立资源环境价值评价体系，积极开展绿色国民经济核算试点工作，进一步完善国民经济增长过程代价分析，着手环境资源实物量统计、资源耗减、环境损失估价方法等课题的研究工作。二要建立自然资源和生态环境监测统计指标体系，探索从定性化向定量化转变的自然资源和生态环境价值评估方法，根据生态服务价值评估或者是生态破坏损失评估，建立起理论生态补偿标准。三要开展协议补偿标准研究，要考虑市场、社会和群众的承受能力，由补偿“接受方”和补偿“支付方”之间的协商谈判而确定补偿标准。生态补偿应遵循“谁受益、谁补偿”的原则。例如，防护林、环境保护林、水源保护林不仅使当地政府、企业和居民从中受益，而且使有关地区的政府、企业和居民从中受益，这些受益者都应当支付适当的生态补偿费，以体现公平合理。所谓公平，是指凡是生态环境建设的受益者均应给予相应补偿。所谓合理，是指受益者补偿的数额应与其所获利益相当，对直接受益者和间接受益者，对受益大者和受益小者，应适应不同的标准和数额，以最有效地发挥生态补偿的效益，促进生态环境的保护和恢复。

（二）立法中突出补偿方式的多样性

生态补偿机制应建立国家、地方、区域、行业多层次的补偿系统，实行政府主导、市场运作、公众参与的多样化生态补偿方式。一要强化财政纵向补偿方式，政府应按国民收入的一定比例将生态建设拨款和补贴纳入财政预算，按年度拨付；根据不同地域不同的功能，制定分区指导政策，加大对重要生态功能区的补贴力度；建立环境保护的激励机制和生态建设的财政补贴制度，增加对生态保护良好区域或生态环境保护成绩显著区域的补助。二要建立地区间横向补偿方式。地区间横向补偿，即“受益者”对“保护者”的补偿、“发达地区”对“欠发达地区”的补偿、“上游区域”对“下游区域”的补偿。比如，青海可从水费中附加提取一定比例的资金，用以输出地区的生态环境补偿，政府应建立生态补偿专项基金，按人口、财政收入等因素综合确定一个比例，将其列入财政预算之中，并且要专款专用。“发达地区”也可通过技术、设备、资产等实物补偿“欠发达地区”。三要完善市场补偿方式，利用市场交易模式实现节约资源、保护生态环境的价值。应加大对损害资源与环境行为的成本收费。完善资源有偿使用制度，加强资源费的征收和管理;合理提高城镇污水处理收费标准;全面实行排污许可证制度和排污总量控制制度，提高排污费征收标准;合理提高矿山生态恢复和治理备用金标准;对开发、保护和利用生态环境资源的单位和个人开征生态环境税；应积极探索水权转让和排污权交易机制，建立区域内水污染物排放指标有偿分配机制和排污权的“买卖”市场，鼓励上下游之间探索水资源有偿使用的市场转换机制；建立鼓励公众参与的补偿机制，制定生态补偿社会捐助办法，设立生态补偿基金，发行生态补偿彩票，广泛筹措生态补偿资金。

（三）在立法中突出主体双方的权利和义务

在生态补偿法律关系中，补偿实施主体应享有的主要权利和义务如下:补偿实施主体应享有的主要权利有：在“抑损性”生态补偿中，补偿实施主体(缴费者)的权利有获得自然资源开发利用的权利；有对生态补偿费缴纳情况的知情权；有对误缴或其它应退缴情形下的退费要求权等。在“增益性”生态补偿中，补偿实施主体(国家)的权利，应基于公共利益的需要，限制或剥夺补偿接受者基于生存需要的自然资源开发利用权或财产权的权利；有确定补偿范围、方式、数额的权利；国家进行登记后，有根据受损人提供的证据材料进行审查和调查的权利。补偿实施主体应履行的主要义务有：在“抑损性”生态补偿中，补偿实施主体(缴费者)的义务有申报自然资源开发利用状况的义务;接受国家缴费监督的义务;一定事项的告知义务等。在“增益性”生态补偿中，补偿实施主体(国家)的义务有：就补偿发生的原因及补偿方案公告的义务;补偿登记并听取意见的义务;拨付补偿性支出的义务等。补偿接受主体应享有的权利主要有:在“抑损性”生态补偿中，补偿接受主体(国家)的权利有对自然资源的合法开发利用情况的调查权;对生态补偿费缴纳额的核定权;对生态补偿费缴纳时的受领权等。

（四）在立法中突出长效机制

应加快研究和建立绿色GDP制度，改变国民经济统计和计算方法，将生态资源遭破坏的部分计入国民经济成本。同时，应大力发展循环经济，减少废物，实现清洁生产。生态补偿机制的形成，最重要的还是建立一种长期的资金保证机制。因此，需要制定出台便于操作和执行的生态效益补偿基金实施办法，发行生态保护彩票等。生态补偿机制的形成，是不同地区、不同部门、不同利益群体利益分配的调整过程，涉及到很多部门和不同的利益群体的切身利益，因此，建立有效的政府协调和监督管理机制非常必要，它有助于及时解决不同利益群体间可能产生的矛盾，有利于互惠互利和持续发展。应加大环境执法力度，提高依法行政的水平和效率。制定生态补偿政策时要明确补偿目标、补偿时间、补偿标准、补偿方式和补偿对象。生态补偿政策是否有效，关键是设计出能使贡献者得到补偿金的方案。为了保证把补偿落到实外，必须解决如下问题：一是如何将补偿金直接发放给参与生态建设的农户和企业的手中，而不能对地区补偿；二是通过财政转移支付与税收减免等优惠政策对做贡献地区补偿时，应确保转移支付部分归政府支配，而税收减免归农户和企业享有。通过立法和有效监督，确保国家的生态补偿到农民手中，而不被中间的一些机构或个人截流它用，在实践中不断规范和完善生态补偿制度。