能源利益的法律机制探索

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本文作者：赵爽易崇艳工作单位：西南政法大学

能源是经济发展的重要动力和物质保障。在国民经济高速发展的同时，能源生产总量和能源消费总量也呈同比高速增长的态势，人们的生产、生活对能源的依赖程度日趋增强。有限的能源资源和人们日益膨胀的能源需求之间存在的矛盾同时也引发了一系列社会问题：在社会生产分配过程中，能源及能源产品所产生的利益更多的是由工业、城市、居民所享有，而农业、农村和农民等弱势群体所获得能源利益却是很少的一部分。能源供需矛盾和能源利益分配问题的处置不当会使社会贫富差距问题进一步加剧。从法律制度供给公平的角度去关注用能弱势行业、弱势地区和弱势群体，尝试以有效的制度供给保障能源利益的公平分享极具理论价值和实践意义。

一、能源利益公平分享之理论探究

基于人们对利益的不同解读，人们对于能源利益的界定也因标准的不同而难以有一个统一的认识。笔者认为，鉴于自然资源具有多种功能，而其中及其重要的当属经济功能和生态功能，能源利益可以根据其价值属性的不同主要分为能源经济利益、能源生态利益（或称能源环境利益）。所谓能源经济利益，就是能源开发者、生产者、经营者和利用者在一定社会生产基础之上通过利用能源获得的满足特定群体经济需要的正向功效；能源生态利益则是能源利益相关者在能源开发、生产、经营和利用过程中对生态环境所产生的影响或功效。在我国的能源开发利用过程中，我们往往过多重视了能源经济利益的发掘，而对于能源生态利益的维护关注不够，同时在能源经济利益的分配和能源生态负外部性的负担上也长期存在不均衡的情况。能源供需矛盾、能源贫困、气候变化、环境污染等问题的背后映射出的实质问题是能源利益的分配不公。在贯彻可持续发展理念的和谐社会建设背景之下，能源利益的公平分享应该兼顾正义性、可持续性、安全性的价值需求。能源利益公平分享的正义性，旨在平衡能源分配冲突，对能源供需市场进行调控。能源利益公平分享的可持续性，实质是保证社会整体的能源供应处于良好状态，使其能够持续性地满足不同区域、行业和不同群体间的能源需求并不剥夺后代人发展对于能源的合理需求。能源利益公平分享的安全性，则要求解决能源有效供给经济发展的同时，解决能源环境利益分享和生态成本负担的外部性问题，在实现能源经济安全的同时实现能源生态安全。［1］葛德文认为，正义的原则就是一视同仁。［2］因此，衡量正义与否的标准关键在于利益的分配状态，在正义的天平中，任何过多获取利益的行为都将破坏天平的平衡从而成为非正义的行为。罗尔斯的正义论则强调社会正义的实现应实行“最大的均等自由原则”和“差异原则”，［3］可见正义原则的基本要求即是社会成员能够平等地分配权利和义务以及由社会合作所产生的利益和负担；而分配制度应当给最少受惠者的利益带来补偿。［4］上述理论投射到能源领域即可以析出能源利益公平分享的实质内涵：首先，对于保障社会经济发展和人们日常生活所必须的能源供应，应在社会分配中最大限度地追求正义原则的实现，使能源利益相关者能公平合理地分享由能源所产生的经济利益和负担维护能源生态利益的成本。无论是在不同的行业之间、不同的群体之间、不同的区域之间都应该最大限度的实现正义价值。其次，要保持能源利用的可持续性，既要满足当前社会经济发展过程中的生产生活的能源需求，又要满足未来经济社会发展的生产生活的能源需求。能源利益分享的过程中，应注重能源利益分享与自然环境和生态环境的和谐共存，能源利益的分享不应对人类自身的生存和发展环境构成威胁，更不应该以破坏生态环境为代价。能源利益的公平分享应将能源利益的生态价值作为基础价值因素来考虑。

二、我国能源利益分配不公的现状及其成因分析

（一）我国能源利益分配的现状及问题1．区域能源利益分配不公我国的能源工业产业主要分布在东部及东部沿海地区，这些地区通过政府宏观调控，在过去几十年的经济建设中得到了国家较多的能源分配。长期以来，我国工业的能源消费总量远远高于农业的能源消费总量。持续增长的经济和消耗巨大的能源使这些东部城市发展迅速，但我国西部边远地区却由于没有工业产业带动这些地方的经济增长，人们仍然依靠传统落后的农业维持生计。长期以来的高能耗发展模式将能源利用所带来的经济利益更多地留在了东部地区，而将能源开发带来的生态负担留给了西部地区，使西部欠发达地区难以公平分享到社会改革带来的一系列成果。［5］以西气东输为例，其目的是促进我国能源结构和产业结构调整，带动东、西部地区经济共同发展。但在能源开发利用的过程中，能源产地往往会出现“富财政而穷百姓”的问题，而问题的背后是中央与地方、收益与分配、开发与保护之间的艰难博弈。在处理地方政府、企业和当地人民的关系时，需要做好能源开发利益的分配制度。［6］2．城乡能源利益分配不公由于资源分布、能源运输、社会经济的发展等诸多因素的不平衡，目前中国农村人口为7．2亿，约占总人口的56％，农村生活用能中，薪柴秸秆和煤炭分别占52％和34％，各类清洁能源比例仅有10％左右，农村能源供给能力不足、消费结构不合理等问题十分突出。同时，我国农村能源的消费水平相对城市而言很低，人均用能仅为城市的1／3左右。在近8亿农村人口的消费群中，煤炭、成品油和电力等商品能源约占全国一次能源消费总量的23．2％。［7］且农村能源发展还面临煤炭和液化石油气等常规能源供应网点和服务站点分布不足的问题。此外，农村还缺乏户用沼气、太阳能等新能源和可再生能源的配套技术服务体系。农村能源贫困问题背后的实质就是我国能源商品利益的分配不公。3．农民与市民之间的能源利益分配不公城乡二元结构的积弊使农民与市民没有得到平等的能源福利社会保障。农村的经济发展、能源管理、能源建设、能源服务都滞后于城市。以农村电网为例，首先，农村电网装备水平落后，科技含量较低，从而导致农村电网电压不稳定，线损率高，安全用电成为问题。其次，农村电工人员职业技能欠缺，服务水平不高，农村电网已成为当前各级电网中最易发生事故的区域。农村电网随着国务院确立的农电“两改一同价”的改造，虽然改变了农村城市两种电价的境况，并取得了一定的成绩，但仍然有诸多问题需要我们去正视。（二）我国能源利益分配不公的成因分析1．我国经济发展战略对能源利益分配的影响———能源利益博弈中的权利倾斜我国的经济发展战略决定了我国的能源发展战略。工业用能在一、二、三产业和生活用能中所占能源消费比例居高不下、明显偏高。这是由于我们国家一直以来的能源建设和能源服务都是围绕工业发展和经济建设展开的。为了保证国民经济持续快速的增长，我国的能源利益分配在“农业支持工业建设，当工业发展到一定程度时，工业再反哺农业”政策方针的影响下也存在着明显的倾斜。为了“保增长”，在计划经济时代我们国家大量能源利益都调配给了工业。这种能源利益分配模式可以说是受政策影响的产物，成为过往能源发展战略的主流趋势。在我国建国初期行政权力直接倾斜性介入的能源利益分配模式确实推动了国民经济的建设和发展，使国民经济得到快速的增长，但同时也存在着许多积弊。改革前的行政性能源分配，推动了我国城市和农村两种截然不同的二元社会结构的形成，农村的能源供给让位于城市能源供给，农村的能源基础设施落后于城市的能源基础设施，农村能源贫困和经济落后。改革开放后，市场机制对能源利益分配的影响也并不乐观，城乡二元结构的长期发展，使农民和市民形成了两种不同的阶层，市民在工业化发展和经济建设中享受了更多的利益，他们拥有较好的能源基础设施，得到更多的能源供给保障，获得更多的机会创造经济财富，而在市场竞争中处于弱势的农民，其能源利益基于其经济上的弱势地位更难得到公平合理的保障了。倾斜的战略布局在加剧区域经济发展不平衡程度的同时，也造成了能源利益分配在区域间的不公平。2．能源立法的价值定位及其对能源利益分配的影响我国城市建设在加速的工业化进程中迅速发展，“两高一低”的传统的经济发展模式需要“输血式”地将大量的能源输送到高速发展的工业和城市建设中去。为保障高速的经济发展提供有效的能源供应便成为我国能源立法的价值定位，并长期影响着我国能源利益的分配。在我国能源立法漫长而曲折的行进过程中，前期的能源立法多为政策性文件和行业法规，如《石油天然气管道保护条例》、《中华人民共和国煤炭法》等，一直缺乏宏观层次上统筹全局的能源基本法。从“一五”计划到“七五”计划的能源政策和相关法规可以看出，我国的能源建设和能源产业发展都是为了我国的工业发展和国民经济建设服务的，农村、农业、农民的能源利益没有得到合理公平的保障。［8］能源建设的长期工业服务倾向和城市偏好所形成的优先保障工业和城市的用能需求，也体现了这一时期能源立法方面的偏失。在“六五”计划中对农村能源问题忽略的境况有所改善，初步确立了农村能源政策的框架，开始对农村能源问题加以考虑。直到“十一五”计划，农村能源基本上朝着商品化、产业化的方向发展，并一直在能源节约和能源可持续发展方面曲折式探索前进。由能源消费产生的温室气体引发的全球变暖问题使得国家能源问题国际化，以可再生能源为主的农村能源被要求为国家减缓和适应气候变化做贡献，农村能源政策目标进一步多元化。能源立法价值定位的模糊使得能源利益实现公平分享的状况堪忧。此外，我国能源法律制度的体系性缺陷也是导致我国能源利益分配不公的重要原因。如《能源公用事业法》的缺失，使能源供求环节和能源公用事业得不到合理有效的调整和规范；《能源法》意见稿虽早已被提上立法日程，进展却一直十分曲折，使我国至今未有统筹全局的能源基本法。能源输出地与能源使用地之间所获取的利益不均衡、城乡建设的悬殊发展、农村生产生活用能紧缺、对农民能源利益需求的忽视、均缺乏有效的法律对其加以规范。而区域之间、城乡之间和不同群体之间的贫富差距等社会矛盾；以及经济发展与生态环境之间产生的矛盾；高碳能源的大量使用与节能减排之间的矛盾等，其实质往往都是特定的能源利益群体通过挤占用能弱势群体、弱势行业和弱势地区的能源利益而不恰当获益造成的，能源利益分配的失衡对我国的改革成果的公平分享和和谐发展构成严重的威胁。

三、我国能源利益公平分享法律机制构建刍议

爱尔维修认为，公民之间势均力敌是公正的前提，而保持这种平衡应当以立法来实现。通过法律机制的作用来促进能源利益的公平分享，可以解决能源利益分配不公所产生的问题，进而使能源利益的公平分配获得现实的制度保障。建立一种公平合理的能源利益公平分享法律机制势在必行。该机制建设应主要包括以下几个方面：

（一）探索多元化的能源输出地与能源使用地共同发展机制

1．区域合作发展机制党中央、国务院在国民经济与社会发展第十二个五年规划纲要中指出要充分发挥不同地区比较优势，促进生产要素合理流动，深化区域合作，推进区域良性互动发展，逐步缩小区域发展差距。并且要充分发挥资源优势，实施以市场为导向的优势资源转化战略，在资源富集地区布局一批资源开发及深加工项目，建设国家重要能源、战略资源接续地和产业集聚区。依据法律的规定，我国能源资源属于全民所有，由能源产生的利益亦应由全民公平享有。能源输出地与能源输入地的合作发展机制将使两地在具体的区域合作规划中通过多种形式（如能源市场融资方式、两地通过私营和公共部门在能源开发、输送、利用过程中建立伙伴或合作关系等）实现能源商品利益的公平分享，从而使能源输出地得到相对从前更多的利益（该利益包括货币性利益和非货币性利益，如在合作过程中协议制定或加强能源输出地的能源资源保护及可持续利用方面的科技教育和培训计划；开发并加强能源资源保护的可持续利用设施；合作提高能源输出地的综合能力等。），同时使两地产业得到互补式发展，以此解决我国能源利益在区域之间的分配不公状态，促进弱势地域社会经济的快速发展，加快缩小区域差距的步伐。2．能源市场调控机制能源市场调控是相对政府宏观调控而言的。由于我国体制性的历史原因，我国能源市场较多的由政府通过税收和补贴的方式进行干预，使能源市场中存在能源价格无法真实反映能源供需状况，能源企业怠于创新，阻碍提高能效节约能源的生存发展方式等弊病。能源市场调控机制有利于形成健康的能源市场，使能源价格通过竞争性定价机制产生，除了能源产品的生产成本，其生态成本、环境损害成本、资源稀缺程度和能源市场供求关系也应在这种价格中得以体现。健康的能源市场将有利益于区域之间的能源合作和共同发展，为当地居民带来更多的利益，推动能源产业的可持续发展。这里绝不是要将能源市场调控和政府宏观调控对立起来。当市场失灵时（如经济危机，垄断的形成，公用事业的需求等）我们就需要政府宏观调控来加以干预从而保证能源市场的稳定，平衡能源利益的合理分配。［9］能源公用事业领域亦需通过政府宏观调控加以干预，能源领域的市场调控机制与政府宏观调控的恰当并用，才能确保能源利益的公平分享。就当前来看，我国能源市场调控机制在能源输出地与能源使用地共同发展中的功效发挥更应迫切地获得关注。

（二）构建用能弱势群体能源利益保障机制

1．用能弱势群体能源基础设施建设推进制度我国农村贫困落后的根源之一在于能源建设的发展滞后、能源利益的政策性割让。城乡利益的公平分享需要从农村能源基础设施建设开始。我国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要中指出要加强农村能源建设，继续加强水电新农村电气化县和小水电代燃料工程建设，实施新一轮农村电网升级改造工程，大力发展沼气、作物秸秆及林业废弃物利用等生物质能和风能、太阳能，加强省柴节煤炉灶炕改造。因此，地方政府应当根据当地的能源资源禀赋，建设与之相适应的能源基础设施，这是我国用能弱势群体和用能弱势地方获得能源产品和能源公用事业服务逐步改善的第一步。农村能源基础设施建设可以通过政府扶持或补贴来进行，还可以通过市场融资或招投标方式并用加以补充。但政府对能源基础设施的建设负有监管职责，以此保障能源基础设施建设项目在能源获益弱势地区成功展开。因此，健全完善的能源基础设施建设是能源持续供应保障的前提，［10］同时也是弱势群体能源利益得到公平分享的保障条件之一。2．用能弱势群体能源供应保障制度有效的能源供应保障将协调城乡之间的能源利益，使弱势群体的能源利益分享趋于公平。构建弱势群体能源供应保障机制将以弱势群体的能源利益保障为价值本位，为弱势群体提供公平、无歧视的能源输送服务，以及价格合理的能源商品。应鼓励建立多元的能源供应渠道，完善能源运输体系建设，加强地方政府有关部门能源供应的组织协调能力，保障农村能源供应的持续性、稳定性、安全性。在我国推行“三农”建设的方略下农村能源基础设施数据在农业部的统计数据中持增长，但对农村能源基础设施建成后的使用效果关心还十分缺乏，造成能源基础设施建好后闲置或者因为缺乏配套技术维修服务，坏了无人维修而停止使用等问题，必须克服地方政府片面追求政绩而注重只农村能源基础设施“面子工程”的弊端。能源供应保障机制不但能解决基础设施闲置浪费等问题，而且使弱势群体的能源供应状况真正得到改善。

（三）能源利益公平分享中的监管机制和金融机制

1．能源利益公平分享监管机制能源利益公平分享监管机制是指对弱势群体能源利益的分配状况进行管理、监督，为弱势群体能够稳定、持续地利用能源而服务。首先，对能源基础设施建设的建后服务进行监管。地方政府应设定专门的能源主管部门负责本行政区域内的能源管理工作，同级人民政府的其他有关部门在各自职责范围内负责相关能源管理工作。通过设立专门的部门和办公室，对基础能源设施建成后出现的问题进行维修处理，维持基础能源设施的正常运作，对基础能源设施的使用进行技术指导，必要时对弱势群体进行基础能源设施使用技术培训。其次，是能源基础设施的监管服务。对于弱势群体能源利用的相关财政拨款，只能用于扶持能源基础设施建设和发展。但这些财政拨款有没有切实的用于弱势群体能源基础设施建设等专项建设项目中来，和多大程度的用于该专项项目的能源建设呢？这就需要引入第三方绩效审计制度。政府可以通过委托第三方进行绩效审计，对能源建设项目的实际执行情况进行专项审计。各级部门项目的检查应该由审计部门统一进行检查。引入第三方进行绩效审计，不仅可以查看弱势群体们是不是真正得到实惠，同时也加强了监管服务。第三，建立用能弱势群体代表参与制度。在目前的能源建设项目当中，从项目规划到项目建设再到项目投入使用，以及资金的使用和分配状况，主要由政府安排。用能弱势群体在该项目流程中的利益代表缺位，对该能源项目缺乏弱势群体代表意见，也就难以维护弱势群体的能源利益，进而真正体现弱势群体对基础设施的需求。所以在决策弱势群体利益相关的能源项目时，应让弱势群体参与其中，广泛征求他们的意见，以弱势群体的真正需求，去决定扶持资金投入的方向和方式。2．能源利益公平分享信托机制实践表明，对农村实行“投资式”能源建设阻力众多。以节能效益分享型合同能源管理为例，因为农村节能改造项目一般标的较小对其进行节能改造投资后又存在成本回收困难等问题，所以节能公司大多不愿做农村节能改造项目，农村、农民也就无法享受到这种节能改造所带来的利益。相反，“福利式”的能源补贴制度更容易在农村、农民这些用能弱势群体和用能弱势地方施行。但要改变城乡发展悬殊消灭城乡差距，仅仅凭借“福利式”的能源补贴政策来解决根本问题是不可行的，其只能作为一种辅助性的政策。可考虑将本应由农民或农村集体公平享有的确定的能源利益委托给受托人由受托人对能源利益进行支配和运用，在此期间将作为委托财产的能源利益交由第三方（托管人）托管，此即能源利益公平分享信托模式。我国《信托法》第六十条规定将发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；发展医疗卫生事业；发展环境保护事业，维护生态环境；发展其他社会公益事业为目的而设立的信托，属于公益信托。第六十二条规定公益信托的设立和确定其受托人，应当经有关公益事业的管理机构批准。未经公益事业管理机构的批准，不得以公益信托的名义进行活动。公益事业管理机构对于公益信托活动应当给予支持。所以建立能源利益信托机制是于法有据的，委托人可以公共利益为目的设立能源利益公益信托，也可以其他目的设立信托，我国鼓励发展公益信托。通过能源利益信托机制可以有效的实现能源利益最大化，从而加速城乡差距的缩减，真正实现能源利益的公平分享。注释：①国家统计局2011年2月28日的《中华人民共和国2010年国民经济和社会发展统计公报》显示，2010年全国能源消费总量为32．5亿吨标准煤，比上年增长5．9％。我国已成为世界上能源消耗的第二大国。2010年我国进口原油2．39亿吨，同比增长17％，石油对外依存度上升3个百分点，超过55％，成为仅次于美国的第二大石油进口国和消费国。②据2007年统计数据，农、林、牧、渔、水利业的能源消费总量为8245万吨标准煤，工业的能源消费总量为190167万吨标准煤。数据来源：中华人民共和国国家统计局编《2009中国统计年鉴》，中国统计出版社，第六章能源章。③能源基础设施：是指保障能源基础公共服务的设施，包括输配电网络、石油天然气输送管网、能源储备设施、能源专用码头、液化天然气接收站、铁路专用线等能源设施。④引入第三方绩效审计是中国人民大学农业与农村发展学院副院长、三农问题研究专家郑风田在2010年3月24日接受《中国能源报》专访时首先提出的。绩效审计是指审计机关对依法属于审计监督对象的财政财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上，审查其管理和使用财政资金及其他公共资源所达到的经济性、效率性和效果性，并进行分析、评价和提出改进建议的审计行为。委托第三方绩效审计将更有利于实现其公正性。