学校与教师进修的法律机制探索

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本文作者：胡继梅金萍工作单位：沈阳师范大学教育科学学院

教师作为教育教学工作的直接承担者和实施者，其自身素质的高低直接关系到教育教学工作质量的好坏，也关系到青少年学生的健康成长，因此抓好教师继续教育工作尤为重要。教师进修培训权是教师提高业务技能和专业素养的重要途径，也是法律赋予教师的一项权利。目前，在我国教师进修培训的过程中，学校与教师之间存在进修培训权的纠纷，由于纠纷得不到有效解决，学校与教师关于进修培训权矛盾进一步激化，为此，教师应该运用法律武器去维护自己的权利，保障教师进修培训权利的实现。

一、学校与教师进修培训权纠纷的基本现状

《中华人民共和国教师法》在第二章教师的权利与义务第七条第六款中规定了教师享有参加进修或其他方式的培训的权利，又在第八条第六款中规定了教师有不断提高思想政治觉悟和教育教学水平的义务，也就是说教师参加进修培训既是权利又是义务。然而在我国教育实践中，学校未履行应尽的义务导致教师进修培训权受到损害，因为学校作为教师进修培训的主要义务主体，学校与教师之间具有行政属性的管理关系，使得学校在管理教师过程中有很大的自由裁量权，当这种自由裁量权缺乏监督与制约时，就会导致滥用而侵犯教师的合法权益，因而教师参加进修培训的权利往往得不到保障，严重影响了教师对该项权利的行使。［案例一］陈某是某中学二级教师，参加工作十多年来从没有参加过进修培训。1998年9月，学校有教师进修培训的机会，因此陈某提出了参加进修培训的请求，学校以没有人替他上课为理由，拒绝了他的请求。陈某认为校长是在故意和自己作对，因而与学校发生矛盾，陈某经常缺课。从该案例看，双方争议的核心在于能否参加进修培训的问题。校方认为，由于学校课程的设置，陈某需要按时上课，而且没有其他老师替他代课，所以陈某没有时间参加教师进修培训;陈某认为，工作这么长时间，没参加过进修培训，这次应该有权利申请参加进修培训。因此双方产生争执，各执一词。诸如此类教师进修培训权得不到保障的例子很多，在此不一一列举。在实践中教师参加进修培训的权利往往得不到保障，严重影响了教师对该项权利的行使，因此教师有必要拿起法律武器维护自己的权利。

二、现有阶段解决纠纷的主要法律途径及其存在的不足

教师要有权利意识，进修培训权是法律赋予教师的一项法定权利，教师只有主动行使自己的权利，参加进修培训，依法要求义务人履行法定义务，当权利受到损害时积极维护自身权利，法定权利才能转化为现实权利。我国现有阶段对教师进修培训权利受到侵害时的主要法律救济途径为教师申诉、教育行政复议和教育行政诉讼。

(一)教师申诉

教师申诉制度是指教师合法权益受到侵害时，依照法律、法规的规定，向主管的行政机关申诉理由，请求处理的制度。［1］231《中华人民共和国教师法》规定了教师享有参加进修或其他方式的培训的权利，也就是说教师进修培训权是法律赋予教师的一项基本权利，因此教师有权在其进修培训权受到侵犯时向教育行政部门提起申诉。从目前《教师法》、部门规章和地方性法规来看都确立了教师申诉制度，但是在实践中，当教师权益受到侵害时，教师向教育行政部门提起申诉并没有达到理想的效果，因为教师申诉制度仍然存在诸多的不完善，主要表现在:1．申诉受理部门不明确。《教师法》第三十九条规定，教师合法权益受到侵犯时可以向教育行政部门、同级人民政府或上级人民政府的有关部门提出申诉，规定中没有说明教育行政部门、同级人民政府或上级人民政府的有关部门具体是哪个部门，这说明教育行政部门和人民政府没有专门的教师申诉机构，因而也就没有专门审理人员。这表明我国教师申诉机构设置界限模糊，受理部门不明确，缺乏权力和威望，在这种情况下教师申诉会因部门推诿而被搁置拖延，导致纠纷难以得到及时有效解决，教师的进修培训权因而得不到及时保障，教师权益也就难免受到损害。2．申诉制度程序缺失。《教师法》虽然在教师申诉案件的管辖、程序、救济方面作了规定，但在教师申诉制度程序方面仍不完善，如说明理由、回避、听证等程序规范，尤为重要的是说明理由制度的缺失成为申诉处理程序的重大瑕疵，申诉部门对作出处理决定时所依据的客观事实与法律法规往往不作详尽说明，这就导致教师进修培训权受到侵害时教师提出申诉，申诉部门不能公正解决教师与学校之间的纠纷。3．申诉制度救济渠道封闭。《教师法》中只是规定了教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的、对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，然而《教师法》中并没有规定教师可以提出行政复议和行政诉讼。但在实践中，如果申诉机关对此案不受理、或者逾期没有答复、或者教师不服申诉处理，能否还有其他救济途径，这些在法律上没有明确规定。因此教师申诉复核在实践中形同虚设，难以取得积极的救济效果，教师进修培训权也就得不到有效保障。

(二)教育行政复议

教育行政复议制度是指教育管理相对人认为教育行政机关作出的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法请求行政复议机关对该行政行为进行审查，以保障其合法权益，行政复议机关依法定程序复查并作出决定的法律制度。教育行政复议是一项重要的救济制度，同时也是教育行政系统内部重要的监督和纠错机制，由于是利用教育行政体系上下级领导监督关系来解决纠纷，因而十分有利于复议决定的落实，再者行政复议不收取任何费用，对处于弱势群体地位的教师而言，无疑是最佳的救济途径。然而由于复议是上下级领导关系，行政复议存在一些不足之处，表现在:1．行政复议缺乏公开性。由于教育行政复议太过强调书面审查方式，忽略应有的公开性与透明度，因此当教师与学校发生进修培训权纠纷时教师没有办法享受到辩论、质证等权利，因而最终影响行政复议应有的权威性与公正性。2．行政复议缺乏独立性。我国教育行政复议机构是由教育行政机关直接控制，因此在机构的设置、人员的任免、财政补贴等等方面都受到教育行政机关的影响，在复议案件之时难免会受到上下级领导关系的影响，会出现教育行政部门作出具体行政行为之前，先报上级教育行政机关然后再做处理，因此当出现争议后再经复议显然意义不大，无法确保复议过程公正、独立，因此当学校与教师发生进修培训权纠纷，复议对于处于弱势地位的教师作用并不是很大。

(三)教育行政诉讼

教育行政诉讼制度是指教育行政管理相对人认为教育行政机关或教育法律、法规授权的组织的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院起诉，请求予以法律救济，人民法院对教育行政机关或教育法律、法规授权的组织的具体行政行为的合法性进行审查，维护和监督行政职权的依法行使，矫正或者撤销违法侵权的具体行政行为，对行政相对人的合法权益给以保护的活动。［1］251与教师申诉、教育行政复议等其他教育行政救济制度相比，教育行政诉讼属于司法救济，前两者属于行政系统内部的救济，体现了行政的自我监督、自我纠正的性能，其以“在确保行政效能的前提下寻求公正”为价值追求，而教育行政诉讼体现了司法权对行政权的制约，属于外部监督，其以公正为首要价值。因此教育行政诉讼是对教育行政最为有力的监督，更由于法院的地位最为超脱，其对相对人的保护程度最高。此外，教育行政诉讼的法制化密度最高，其程序设置最为严格，其裁决最具权威性，教育行政诉讼是解决教育行政争议最重要的环节。［2］207－208教育行政诉讼是教育行政纠纷解决的最后保障，也是教育行政管理相对人合法权益保护的屏障。从我国现状来看，教育行政制度并没有发挥其真正的作用，主要由于:1．宪法诉讼制度的缺失。宪法诉讼是指以宪法为诉讼裁判依据的一种诉讼形式，即指司法机关在审判中使用宪法来作出判断。宪法诉讼制度是公民直接援引宪法中的权利条款保障自己权利的最终救济途径。由于宪法诉讼制度的缺失，宪法监督便失去了最强有力的手段，宪法中规定的公民基本权利受到侵害若运用部门法无法解决时公民将投诉无门。也就是说，当教师进修培训权受到侵害时，由于宪法诉讼制度的缺失导致教师诉讼无门。2．缺乏专门的审理机构。近年来我国教育事业飞速发展，教育行政纠纷日益繁多，但是现实却没有专门审理教育纠纷的相关机构，对于教育纠纷现在大多数也是由法院直接审理，然而法官对教育专业化缺乏深度认识，难免会导致差错影响案件的公正性。因此教育法庭的设立是教育发展的必然要求。

三、完善现有阶段的法律机制，保障教师进修培训权利的实现

由于我国现有阶段解决学校与教师进修培训权纠纷法律机制的不健全，在实践中难以发挥其应有的作用，因而亟待将法律机制规范与完善，使其具有更强的可操作性与现实有效性。本文在对现实中的各种救济途径存在的缺陷作出分析的基础上，结合我国现行法律规定，以期建立和完善学校与教师进修培训纠纷解决的法律机制。

(一)教师申诉制度的完善

1．设立处理教师申诉的专门部门。处理教师申诉案件应该设立专门受理部门，在各级教育行政机关内部设立专门的申诉委员会，申诉案件由申诉委员会的人员独立处理，各级政府和教育行政机关应该在组织和运行上确保申诉委员会发挥其应有的作用，切实保障教师权益免受侵害。2．教师申诉制度程序的完善。随着社会法制化的要求和案件日趋复杂，想要提高教师申诉案件处理的时效性，应该在原有立法基础上进一步完善申诉制度的程序:第一，教师认为学校的具体行为侵犯其进修培训权利，应该在学校作出具体行为之日起15个工作日内，向教育行政机关的申诉委员会提出申诉，教育行政机关申诉委员会在接到申诉之日起30个工作日内，作出复查结果并告知申诉人，申诉人因不可抗力因素导致逾期应向申诉委员会说明理由，请求申诉委员会许可。第二，申诉委员会对申诉初步审查决定是否受理，不管是否受理都应向申诉人送达通知书。第三，申诉委员会在处理案件时应利用说明理由、听证制度、回避制度等，并进一步明确这些程序的基本内容。3．教师申诉后救济渠道的完善。《教师法》中有教师申诉制度，这说明了立法者对教师权益的关注，同时也说明了教师申诉权利有其存在的必要。为了教师权益免受侵害，申诉不应该是唯一的和最终的救济途径，应该有完善的救济制度，正确把握申诉制度、行政复议、行政诉讼等关系，建立完善的教师申诉救济渠道，确保教师申诉权利落到实处。

(二)完善教育行政复议制度

1．教育行政复议应具有其独立性。由于我国行政复议机构直接受行政复议机关领导，因此在经费和人员安排上也受其制约，因此教育行政复议很难公正和公平。如果在行政复议机关设置行政复议委员会，使其承担案件的复议，并作出裁决，行政复议委员会由同级人大常委会规定组织机构、成员任期、身份保障等，使其保持独立性，行政复议委员会独立审理教育行政纠纷案件，无须请示行政机关，只有坚持独立和公正才可能树立行政复议的权威和公正。2．用尽内部救济原则。因为教育行政复议是上级对下级具体行政行为的审查和监督，因而是在行政系统内部进行，审理程序实行一级复议。但相对复议来说的诉讼是人民法院对行政机关所做具体行政行为的监督，审理程序实行两审终审和开庭审理。可以看出，行政复议是更为有效、快捷的解决途径，因而当教师权利受到侵犯时，把行政复议作为前置程序在教育行政系统内部使纠纷得到解决，比通过司法程序解决更为有效和全面。

(三)完善教育行政诉讼制度

1．建立宪法诉讼制度。宪法中规定的受教育权是公民的基本权利，是通过普通法律加以细化和实施，但是普通法律不能替代宪法的权威性。一般法律尚不完备，存在某种局限，通过其诉讼途径不能有效地保障公民基本权利，侵害了公民权益。受教育权是公民的一项基本权利，随着受教育权的侵害引起的教育行政纠纷日益增多，普通法律却不能有效地解决，因而有必要援引宪法，通过宪法诉讼，使得公民被侵犯的权益得到保障。［3］2．设立专门的教育法庭。教育行政纠纷有时事关重大，法官对教育专业化认知程度不深，难免会出现差错，也易使当事人对判案结果产生质疑，影响判案的社会效果。由于近年我国教育事业飞速发展，相对地教育行政纠纷也日益繁多，因而我们有必要建立教育法庭，教育法庭成员应该由法官和教育法学专家或者优秀教师担任，在遵循教育规律的前提下，依法处理教育行政纠纷，从而达到公正与公平的和谐统一。任何一种单一的救济途径都无法满足不同主体的需要，因此面对纠纷解决的实际情况和不同主体的要求而言，我们应该基于公平与效率理念，建立多种渠道的救济途径，建构和完善教师申诉制度、教育行政复议制度和教育行政诉讼制度，有利于教师从自身利益出发合理地选择纠纷的解决方式。总之，教师进修培训权利的有效实现，还需全社会共同努力，在法律和政策范围内保护教师来之不易的进修培训权和教师进修培训权的行使。