民间组织与救助法律机制的改善

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本文作者：张荣现工作单位：河南师范大学法学院

一、相关概念的界定

非政府组织，在我国又被称为民间组织，同时还被称为“社会团体”、“民办非企业单位”、“非营利性组织”、“社会中间组织”、“中介组织”、“第三部门”等，这些名称一般没有实质性的区别，但是关于其概念的界定至今尚未形成定论，学界认为：“民间组织”概念突出了公民社会组织的民间性，其外延可以涵盖上述各概念所要表达的主要意义，比较而言，这是一个表达公民社会组织的恰当概念。本文中笔者亦使用“民间组织”作为规范性用语，根据国家民间组织管理局网站官方资料，民间组织应具有正规性、独立性、非营利性、自治性、志愿性和公益性六个基本特征。法律机制实质上是法律价值的体现方式和实现手段。法律机制可分为内部机制和外部机制两个二级机制。法律机制不是自发机制，而是人类根据满足自身需要的各种目标，通过人们的主观努力建立起来的人为机制，是由国家所设置的，且往往以法律规则的形式表现出来。目前，我国民间组织参与社会救助的法律机制是残缺的，具体表现为立法进程的滞后、政府管理理念的落伍和社会整体环境的欠缺，民间组织自身的不足，个别内部机制甚至是不存在的。因此，建立完善的法律机制是实现民间组织参与社会救助法治化目标的必由之路。

二、民间组织参与农村社会救助法律机制内部联系之完善

（一）培育正义观念的指导机制

正义是社会的最高价值目标，正义观念是人们关于社会体制公平合理的理想追求，属于社会意识形态，对人们的实践活动具有能动的指导作用。这种追求社会公平正义的价值理念是民间组织参与农村社会救助不可或缺的。首先，群策群力培育社会整体公益价值观。借鉴发达国家、地区成熟经验，发动全社会力量呵护公益精神的萌生发育。其次，各方确保自身利益诉求的正当性和合理性。亚里士多德曾指出：正义以公共利益为依归。民间组织参与社会救助中涉及多方主体：政府、民间组织、社会弱势群体、其他关涉方等，相应利益需求难免会有交集或冲突，这就要求各方主体在此过程中秉承宽容与理解精神，以公平、公利、公德为导向保持克制与理性，确保自身利益诉求的正当性和合理性。

（二）打造利益需求的驱动机制

利益需求产生的行为动机以及动机与行为之间的内在联系即利益驱动机制，是法律调整利益关系的功能得以启动的内部根据和动力机制。为保证民间组织参与农村社会救助法律机制的良性运作，则必须确保其中所涉各方利益需求的最大化满足。第一，改革现行政府机关及各级官员的政绩考核体系。我国传统上的官员政绩考核存在“唯经济”、“唯GDP”倾向，今后当以贯彻科学发展观为契机，深入改革现行官员政绩考核机制，加大民生改善绩效在政绩考核依据中的比重，从而促使政府官员更加重视改善民生，更加重视助力民间组织参与农村社会救助。第二，改革现行民间组织登记、税收和审计监督管理体制。今后当在立法及实务中渐次改良，将民间组织设立逐步实施备案制，降低民间组织成立的门槛；逐步研究推行民间组织免税制度，对民众捐赠物资和民间组织非营利性收入实施减免税政策；完善对民间组织的评估表彰机制，更能激励其不断努力。第三，重视物质奖励、精神激励机制的作用。政府一方面要适时采用多种方式对热心公益的民间组织或公众个人予以物质奖励和精神激励，对公益人物、公益民间组织尤其是热心参与农村社会救助事务的民间组织探索开展更独立，更公平、公开、公正的评比活动，激励先进典型同时也对社会公众以精神启迪和警悟。

（三）重构权利义务的整合机制

利益整合的方式包括机械整合和有机整合，前者是用一种利益否定另一种利益，一种利益取代另一种利益。后者是将各种利益用一种利益有机地统一起来，形成整体利益，建构多种利益并存并以某一种利益为统帅的社会机制。现代市场经济、民主政治和法治国家，要求实行有机性的整合。权利和义务是利益关系正当性的权衡机制，赋予权利激励，设立义务制约，法律就是通过对权利义务适时整合来达到调整利益关系的目的。传统上关涉民间组织参与农村社会救助中的利益整合大都采用行政性机械整合，存在压抑甚至无视民间组织利益诉求倾向，未来将致力重构权利义务的整合机制。针对目前民间组织及农村社会救助领域立法混乱情势，适时启动最高权力机关层面的立法程序，作为过渡措施，可以先由国务院或民政部对有关法规、规章及其他规范性法律文件进行编纂，借此对民间组织参与农村社会救助中所涉各方权利义务予以明晰：明确“救助贫困公民是国家和政府的责任和义务，责任和义务并不意味着负担，而是保障公民基本生存权的客观需要”，明确政府、社会、个人在现代社会救助中各自的特有功能尤其是政府与民间组织现代合作关系确立的重要性。

（四）健全法律程序的控制机制

程序是我们实现“有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守”这样一种社会形态制度化的基石。法治社会中，法律程序主要通过对权力的控制和权利的保障实现对社会秩序的控制。就民间组织参与社会救助过程而言，所涉法律程序众多，树立程序正义、程序合法理念，发挥法律程序的控制功能干系重大。一要强化立法程序的规范性。二要强化政府依法行政的现代行政程序理念。三要明晰民间组织参与农村社会救助事务的具体程序。四要指导民间组织内部治理程序的良性生成。五要建立完善的问责程序（或可称为权利救济程序）。上述诸法律程序环环相扣，彼此联系又彼此制约，使所涉各方行为囿于程序正义之轨道。

（五）完善法律责任的追究机制

一是行政责任。政府相关机关（民间组织管理机关、负责社会救助事务的民政部门等）与民间组织、农村受助群众等相对人构成多种行政关系。这些行政机关在管理民间组织或农村社会救助事务时，一旦存在滥用公权力实施公务行为造成民间组织或受助群众利益受损，应明确政府机关应负的行政责任。二是民事责任。在民间组织参与农村社会救助过程中，存在大量平等主体间的权利义务关系，在这些平等主体间因为类似这些权利义务关系难免发生各种侵权行为，应追究侵权方的相应民事责任。三是刑事责任。今后在我国法律制度设计中应就承担刑事责任具体情势做出细化规定，做出准用性规范甚至确定性规范增强刑事责任追究的可操作性。刑事责任追究机制的完善将是民间组织参与农村社会救助法律机制良性运转的最后一道屏障，所以应当更加关注。

三、完善民间组织参与农村社会救助法律机制之外部联系

（一）创新法律成立机制

法律的产生过程，反映在法律的供求关系中，是社会法律需求的形成（生成）与国家机关的确立（制定、认可）两种因素之间由不平衡走向平衡的过程。这种过程，我们称之为法律的成立机制。创新当前社会救助领域法律成立机制，推进立法进程为当然选择。首先，应在宪法中明确公民享有的社会保障权，以适应当前及未来社会救助形势发展需要。其次，制定统一《民间组织法》和《社会救助法》，明确民间组织的经济法主体地位和独立民事主体的法律地位，使其更多承担起作为国家干预社会分配法律制度子系统的经济法责任。再次，制定补充性的法律、法规、规章及其他规范性法律文件。

（二）理顺法律实现机制

法律实现机制是指在法律实现的方式和过程中权力与权利的制度化安排。有关民间组织参与社会救助过程中涉及法律的实现，形成了以守法、执法、司法为基础，与其他制度性安排有机互动共同作用的一个良性机制。一是公众守法机制的完善。有关民间组织、社会救助方面的法律制度要得到顺利实现，首先要求“大家所服从的法律本身是制定得良好的法律”。为确保法律的良法性，应逐渐完善法律的违宪违法审查制度，更加明确民间组织和公民对立法的参与权、建议权。二是行政执法机制的贯通。严格依法行政，树立程序正义的公务理念，为法律的良性运作疏通管道。政府机关在实务中要主动做好农村社会救助领域的宏观规划指导，明确与民间组织责任划分与关系。三是公正司法机制的保障。除了继续推行司法改革、强化司法人员的社会主义法治理念之外，还应特别关注明确民间组织在程序法上的诉权，探索实施公益诉讼制度，并扶持公益律师团队不断壮大。

（三）重视权力保障机制

一方面，强化公权力的保障。除有关权力机关、行政机关、司法机关对民间组织参与农村社会救助的保障外，应借鉴宁夏回族自治区改革实施的“民生报告提交人大审议制度”，即“用制度逼迫施政者重点考虑民生问题”，可以考虑在全国推广。另一方面，社会权力的保障。改革现行政府年检审计等纯行政化评估监督体系，探索建立独立第三方评估机构。充分发挥新闻媒体“第四权力”的作用。目前大陆地区存在的诸如律师协会、妇联等民间组织应该利用自身优势，在游说政府、监督其他民间组织参与社会救助事务等方面多下工夫，以争取民间组织制度环境的改良参加农村社会救助的效率。

（四）强化自律互动机制

法律机制良性运转除了上述他律机制之外，还需要依靠社会自律机制的同步配合协调。就民间组织参与农村社会救助过程中所涉及的自律机制而言，主要有政府自律机制、民间组织自律机制和其他社会组织自律机制等。民间组织借以自律的规则可分为两类：一是民间组织内部的自律规则；二是民间组织行业内公共政策。与上述其他自律机制适时互动并与法律机制遥相呼应，促进大陆地区民间组织参与农村社会救助的制度环境渐次改良。