房地产调控的法律建设

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本文作者：陈莹莹工作单位：西南政法大学经济法学院

一、我国房地产调控的失灵及其原因

房地产行业无疑已经成为我国国民经济的支柱产业之一，它对众多行业的带动效应和对我国GDP增长的巨大影响力，外加房地产行业涉及民众住房需求实现的民生性质，注定了我国政府必须将其作为宏观调控的重要对象。房地产泡沫对经济发展的威胁和社会对房价居高不下的抱怨，已经使政府感受到了切实有效调控房地产领域的紧迫压力。中央政府已经出台了一系列的房地产调控举措，全方位进行调控，调控涉及了房产商自有资金要求、商业银行信贷、土地市场治理整顿、调整住房供应结构、房地产市场秩序整治和保障性住房建设等领域，然而房价依然居高不下且依然上涨，调控效果不甚理想。不仅房价持续攀升，各地保障性住房也依旧裹足不前，而且房地产信息模糊，开发商的造势行为屡禁不止。房地产调控的失灵引起了广泛的反思：是什么造成房地产调控屡屡失灵？这背后的深层原因是什么？有意见认为是由于缺少对住房信息、档案等基础建设上的不足，使得在利用信贷、税收抑制房地产投机时，难以精确实施，降低了调控效率；调控政策的可操作性存在不足，造成了执行落实不理想。而笔者更赞同这样的观点：中央政府与地方政府的利益取向不同，是利益博弈的关系，地方政府出于“土地财政”、政绩考核等“经济人”角色考虑，在房地产调控中“阳奉阴违”，使得中央房地产调控的重拳在地方政府的执行层面出现了问题，遇到干扰阻挠而无法落到实处，才致使调控失灵。因此我国现阶段房地产调控的失灵不是“决策失灵”，更多是一种“执行失灵”。

二、房地产调控中地方政府“执行失灵”的理论依据

（一）“街头官僚”理论视角

“街头官僚”理论最早在1980年由李普斯基创立。所谓街头官僚是指“处于基层同时也是最前线的政府工作人员,他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员,他们虽然位处基层,但是在执行公务的过程中却拥有非常大的自由裁量权。”处于官僚体系基层的街头官僚与其上级组织之间由于关注所在的偏差，存在博弈关系。政治家和高级公共管理者能否实现政策初衷,最终要取决于街头官僚及其机构如何去实施它。在我国房地产调控中，可以将地方政府看作是与中央政府相对的街头官僚机构。那么上文论及的我国房地产调控失灵本质上是地方政府的“执行失灵”，这一观点在街头官僚理论下就有了理论依据。按照街头官僚的理论，由于作为街头官僚的地方政府负责基层的政策执行工作，直接与公民打交道，因此我国中央政府出台的房地产调控政策能否取得实效就取决于地方政府如何去实施。同时我国房地产调控，其操作路径大致如下：党中央对房地产调控提出指导精神→国务院发出通知要求→国务院相关部委出台政策措施→省一级地方政府制定执行细则。在这个路径中，中央的调控精神和国务院部委的政策措施相对更为抽象，缺少量化指标，可操作性不强，最终在实施层面都要由省级政府的执行细则来细化，再交由下级政府来组织实施。可见在房地产调控中，我国地方政府拥有了一定的规则制定权和完全的执行权，这样也就印证了街头官僚理论下的街头官僚拥有非常大的自由裁量权的观点。同时作为街头官僚机构的地方政府与中央政府在房地产调控上的利益取向也是调控目标存在巨大的差异。中央政府关注的是宏观的经济增长和经济安全、金融稳定、住房保障、房地产市场稳定的秩序和房价指数等目标，而地方政府关注的是提升地方GDP、财政收入的最大化、公务员收入最大化、提高地方政府领导者的政绩等目标。中央政府与地方政府调控目标的巨大差异，决定了中央政府稳定房地产市场、控制高房价的调控政策，在作为街头官僚，拥有较大自由裁量权的地方政府的执行下，地方政府为追求“土地财政”和政绩考核的考虑，采取不合作甚至抵制的态度。

（二）“政府失灵”理论视角

现代经济法认为，人不可能完全洞悉并精确计算社会发展的各种变数，因此人只能是有限理性的，而由有限理性的个人组建起来的国家和政府也只能是有限理性的。有限理性成为现代经济法的哲学基础。于是有限理性的政府在干预市场，干预经济的过程中会出现政府失灵的现象，诸如决策失误、效率低下、过度干预、政府不受产权约束和权力寻租等具体表现。政府失灵的重要表现之一就是“干预错位”，其职权在现实行使过程中偏离了预定轨道，超出了法律为政府设定的能力和权限范围。我国房地产市场管理中，地方政府的角色扮演就出现了问题，显现出“干预错位”的政府失灵现象。首先是在房地产管理领域，中央政府和地方政府的分权过程中，地方政府存在着角色上的“错位”。在房地产管理权限划分上，中央政府应当行使调控规划和决策的权力，而地方政府应当肩负执行中央政府决策的职责。然而地方政府却采取了“反宏观调控行为”，地方政府出于自身经济利益最大化的不当追求，通过“上有政策下有对策”的办法，对中央政府的调控举措进行曲解、变通甚至阻隔了中央的宏观政策，使中央宏观政策在地区实施过程中受到一定阻碍，甚至变成一纸空文。这显然是一种角色的错位。其次是划归地方政府的房地产管理权限范围在行使中也出现了“错位”，地方政府身兼了“管理者”和”经营者”的尴尬角色。地方政府作为政府的管理角色，管理房地产行业的正当性毋庸置疑，然而地方政府却不能担任房地产市场经营者的角色。这如经济法学者李昌麒教授所言，“政府作为市场的干预主体除了追求公共利益以外，应该没有自己的特有的偏好。但现实中的政府是相当异化的政府，他并不过多地实现公共利益，而是过度地关注自身的偏好。”我国土地管理的制度安排，一个突出的问题就是地方政府有关部门既负责土地管理，又负责国有土地的经营，它既是调控政策的执行者，又是土地市场的供给者和房产市场的利益主体，集“裁判员”与“运动员”于一身。经营是市场主体的活动，具体到国有土地的经营，就是要保值增值，追求土地收益最大化。有经营就有利益，当经营与管理发生矛盾时，由于经营利益涉及地方发展，必然导致管理服从经营，而不是相反。把这个作为政府的职责，客观上使各级地方政府成了市场竞争的主体，这是土地财政形成的主要制度基础。

三、克服房地产调控中地方政府“执行失灵”的思路

（一）政府要坚决退出房地产利益链，终结“土地财政”

1．中央和地方财权重新划分1994年进行的分税制改革，使得地方政府的财权减少。相反地，地方政府的事权反而在增加。分税制实行带来基层财政的困难等问题已经引起了广泛的诟病，对其进行改革已经是大势所趋。有学者提出了这样的改革思路：把五个层级框架扁平化到三个层级。一个切入点是“省直管县”，另外一个是“乡财县管”引出的乡镇综合改革。如果通过综合配套改革，让省直管县、乡财县管在大多数地方修成正果，那样就能形成“中央—省—市县”三级的框架。在这个扁平的框架下构建财权与事权相呼应、财力与事权相匹配的财税体制，以此来解决地方财政的困境。只有地方政府拥有了与其事权相匹配的财务保障，解除地方政府“巧妇难为无米之炊”的尴尬，才有可能抑制地方政府借助经营土地生财的积极性，破解土地财政的困境。2．征收房产税，削弱地方政府对“土地财政”的财源依赖土地不可能成为地方政府的永久稳定财源。而征收房产税可望改变地方政府对土地财政的依赖。根据中国人民大学财经金融学院教授安体富的计算，房产税一旦开征，其规模将达到7000亿元。虽有对安教授统计数据准确性的质疑，但是7000亿元的税收规模就是打个折扣也是一笔相当的可观的收入，能使地方政府拥有一种大宗、稳定、随自身职能履行而“水涨船高”的税源，更有助于破解土地财政的困局，也能降低地方政府政府在任期内的过度卖地行为。3．成立“土地国资委”，改变地方政府作为土地经营者的角色“错位”前文已经论述了地方政府身兼土地土地“管理者”和“经营者”的不合理性，笔者认为改革的出路就是剥离地方政府政府经营土地的职能。具体做法可参照国有企业改革的经验，成立类似国资委那样的“国有土地资产管理委员会”，作为政府机构，专门负责组织、领导、经营国有土地方面的工作。同时，成立国有土地公司等经济组织，由其以经营国有土地参与市场运作，或转让，或出租，或联营，或入股，负有保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。这些国有土地开发公司，作为市场主体，应按照统一的市场规则，接受政府的调控和监管。而各级政府的土地管理部门只需专注于管理，不会再发生不同层级政府的职能错位问题。

（二）将房地产数据纳入官员考核体系，建立问责制

前文谈到了经营房地产很好地迎合了现行的政绩考核机制。因此改革现行的官员政绩考核体系，加入能够有效抑制地方政府强烈的“政绩”冲动的考核指标实属必要。2009年6月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》以来，“问责制”首度出现在政府文件中。2010年1月10日，国务院的《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国十一条）中明确提出进一步健全和落实稳定房地产市场、解决低收入家庭住房困难问题由省级人民政府负总责，市、县人民政府抓落实的工作责任制。这也是国家文件中第一次在房地产的管理上提出采取“问责制”方法。也也说明我国中央政府在房地产深入调控时已经决定将房地产数据纳入官员考核体系，建立问责制。国外已经有了房地产问责的先例，如2006年韩国房地产炒得相当火热，房价被炒得非常高。其建设交通部长官秋秉直在公布新城市建设计划的过程中，未与有关机关妥善协商便匆忙公布，引发房地产市场混乱；经济辅佐官丁文秀总管青瓦台的房地产政策，公然宣称“我又不是房地产专家”的不负责任的言论，引起了政府的问责。秋秉直以及青瓦台的两名官员，先后提出了辞呈，以示负责。我国完全可以参考国外经验，在中央政府已经取得官员考核和问责共识的情况下，进一步颁布文件，细化官员考核体系中房地产数据指标，增加其制度可行性。