城乡一体化的法律机制综述

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本文作者：宋望工作单位：河北大学

一、城乡一体化进程中农村环境保护现状评析

（一）城乡一体化发展对于农村环境保护的新要求

2008年7月国务院首次召开全国农村环境保护工作会议，要求把农村生态环境保护纳入国家环境保护总体战略，随着城乡环保一体化的推进，这对农村生态环境保护也提出了新的要求。要求城乡环境保护的重视程度一体化、环境保护管理体制一体化、法制建设实现一体化。要求各级政府和公众对农村生态环境保护要有同等的使命感，将农村生态环境保护放在和城市环保同等重要的地位，打破长期存在的城乡管理二元结构，借鉴城市环保的经验和先进成果，加大农村环境保护监管力度，建立健全农村环境保护的管理体制，实现与城市环保管理体制的接轨。并要结合农村环境的现实情况，有针对性的制定切实可行的农村环境保护法律法规，构建新的农村环境法律保护机制，从而完善我国环境立法体系。

（二）城乡一体化进程中农村环境保护发展的制约因素

1、农村环境保护政府主导缺位第一，政府对经济发展与环境保护短视。由于现存的政绩考核体制，以及基层政府自身利益等种种复杂因素，政府易以牺牲环境为代价去追求经济利益，这在广大农村尤为突出。地方政府为求其“经济业绩”的提高和政府工作环境的改善等特殊利益的获取，盲目引进污染企业，甚至予以包庇，而企业创收很大程度上也依赖于地方政府的有效帮助，双方形成一种互惠互利的“利益趋同”关系。在法制不完善的时期，没有有效机制对政府的短视及失当行为进行纠正，更使国家环保法规到了地方便成了软约束。第二，政府环境保护责任追究机制缺失。我国的环境保护法虽有关于各级人民政府对所管辖区的环境质量负责的规定，但由于没有同时建立环保责任追究制度，对不履行环保职责的有关部门负责人及辖区环境质量恶化的地方政府领导的责任追究缺乏具体规定。[1]政府在行使环境管理权时未尽其责却无外部约束，这是很多地方政府不能真正履行好环境保护职责的重要原因。第三，政府单方履行环保职能缺乏社会基础支撑。环境资源作为公共资源，在政府这个代表人的背后，实际拥有者是广大公众，他们也是政策和法律法规的实际履行者和环境恶化的最终受害者，因此政府环境职能的发挥有赖于全社会参与环境保护事务之中。但由于我国公众环保意识和环境权利意识薄弱，参与热情不高，加上相关机制不健全，使得政府在发挥其环保职能方面缺乏内部动因和外部监督与制衡。2、农村环境保护公众参与缺失第一，农村环境保护公众参与意识欠缺。据调查数据表明，我国城乡居民环境意识水平偏低，具体体现在：城乡居民环境知识水平较低，对环境恶化趋势感知差；居民的环境保护行为消极，在公共场所环境行为失范；环保意识没有渗透到社会成员的思想深层，公众参与环境保护缺乏应有的基础。第二，农村环境保护公众参与途径缺失。现阶段我国环境立法只有关于公众参与的一些原则性规定，更没有具体的可行制度保证公众参与到农村环境保护之中，并且缺乏鼓励公众全过程参与的激励性规定，无论是公民参与环境保护的知情权，还是利益表达权和监督权都没有有效制度予以保障，导致参与途径缺失，影响公众参与环境保护意愿的实现。第三，农村环境保护公众参与程度不够。目前我国的公众参与仅是对环境保护的某一环节或某一阶段的参与，并没有实现对环保全过程的参与。我国的环境保护长期以来都是以末端治理为主，但由于环境危害后果的严重性和不可逆转性，事前的预防和事中参与显得尤为重要，而现行制度中尚无事前预防的相关制度且事中参与又缺乏一定的保障，这使公众并不能全面的参与到农村生态环境保护之中。由此看来，仅仅依靠政府单方权力对环境事务进行决策或决定或是全由公众参与环保事务都是不可行的，环境问题的解决必须依靠政府与广大民众的倾力合作。[2]

二、农村环境保护中政府主导与公众参与的应然关系

（一）政府主导与公众参与互制互动关系解构

在环境保护中，政府的环境管理权来自公众的赋予和委托，但公众不能仅作为消极的权利享有者，而要分担管理整个的集体利益的责任。[3]这是现代民主条件下政府与公众关系的合理定位和必然要求。首先环境权是公民生存与发展不可或缺的重要权利，是人权的重要组成，公民理应享有。公众作为分散、无组织的个体都各自对环境这个不可私有化的公共产品索取权利，必然引起社会矛盾的产生，以致公众最终无法真正享有环境权。这使得公民将环境管理权交给政府统一行使，主导环境保护领域，以保公民环境权的实现。可是单纯依赖政府履行环境管理权，政府负担未免过重，且没有社会基础支撑，政府的决策难以真正实现。另外，政府行权过程缺乏公众监督易会出现权力滥用及寻租行为。所以公众在授予政府环境管理权的同时，也不能放弃对政府的监督制约，必会积极参与环保，政府为更有效的履行环境管理权，必然要组织引导公众参与环保。两者这种新型关系定位的实现需要政府建立并拓宽一系列的公众参与渠道，公众通过这些参与渠道，对政府行为形成有效制约与监督，而政府的举措会紧紧围绕公民环境利益，其职能落实有了坚实的社会基础。因此建立政府主导和公众参与互制互动，有机结合的环保模式是环境保护的优质选择。

（二）政府引导保障公众参与农村环境保护

1、政府引导公众树立正确环保观念。环境保护意识是公众参与环境保护的基础，而公众的思想意识是多元、分散的，即使有健全的公众参与制度，也很难发挥作用。这就要政府正确予以引导和有效推动，使公众环境保护意识不断提高，树立一个统一的环境整体利益的环保观念。2、政府为公众参与环境保护提供制度保障。环境保护的公共性和公益性，使公众参与环境保护的实现较多依靠公共机构和公共政策，尤其是政府的机制。政府对公众参与环境保护的保障作用体现公众参与环境决策的制度保障和公众环境利益受到侵害时事后的救济制度保障这两个方面。政府必须发挥其环境保护的主导作用，履行其作为公共利益代表人的职责，切实为公众参与环境保护开辟多种渠道，防止公众参与环境保护成为一句口号。

（三）公众参与补充监督政府履行农村环保职责

1、公众参与环境保护能克服政府职能的局限性，保证其决策的科学有效性。由于环境危机的加深，政府解决问题手段的有限性逐渐凸显。因此，调动社会力量，集中群众智慧，能弥补政府对农村环境管理的种种不足。从公众利益出发，以符合公众对环境权益的需要为目的，兼顾眼前利益和长远利益、局部利益和全局利益，实现政府环境政策的科学性、可行性、有效性。2、公众参与环境保护对政府履行环保职能有监督作用。政府作为有其独立利益的特殊行动体，在其行使职权过程中可能利用权力寻租，导致政府寻求对策时考虑角度狭窄，不能达到应有的效果。公众参与环境保护从价值层面和实践层面形成对传统权利，特别是对企业生产经营权和政府管理权的制衡。[4]公众参与能对政府环境管理形成有力的监督和制约，防止政府滥用或怠于行使环境管理权，保障政府合法行政。

三、政府主导与公众参与互制互动下的农村环境保护法律机制构建

（一）建立农村环境污染源头控制制度

防控污染源是全面改善农村生态环境的关键，针对农村农业污染、生活污染及乡镇企业污染（包括城市污染转嫁）三大污染源，分别要从法律法规的制定上有所体现。首先，政府要把环境指标量化作为乡镇企业设立审查及项目引入审批的重要指标，采用税收等一些财政手段引导企业，建立绿色生产、营销体系。其次，政府对农村环境保护进行规划，通过科学规划村镇布局、居住和生活排污公共设施及环境保护基础设施建设等提高农村生态环境质量。再次，依法推进农村土地集约利用，引进节约型的先进技术，鼓励农业废弃物综合利用，支持发展生态农业。

（二）建立公众充分参与环境保护的保障制度

1、建立环境信息公开制度。环境信息的获取是实现公民的环境知情权和公众参与环境保护的关键环节。一方面赋予公民环境信息获取权，公民可以申请要求公共机构和企业向其提供环境信息。另一方面公众环境信息的获取应由政府提供物质保障和程序保障。政府定期组织听证会、公示会，把公共机构和企业的环境信息、及政府的环保计划、目标予以公布。此外，对一些涉及企业内部秘密不便公开的信息，政府便要作为公众的代表进行及时有效的监管。2、建立公众参与环境决策制度。明确规定公众参与环境决策的途径，并规定相关的环保部门有保障公众参与的义务。地方政府以及相关的环境保护部门制定环境政策时，可以吸收公众代表或是向广大公众征求意见。同时要建立专门的公众参与环境保护的信息平台，保证公众切实能够参与到环境保护的决策环节。这样可以对政府履行职责进行监督，克服政府考虑自身利益而做出的倾斜政策，确保环境政策是民意的反映。各级政府采取一定措施，鼓励公众参与环境政策的制定，并及时答复、回应公众提出的问题与意见，确保公众参与的有效性。3、建立环境公益诉讼制度。为使公众在参与环境保护过程中权利受损得到救济，防止国家机关的失职，更好地维护社会公共利益，必须对我国的诉讼制度进行重大变革，引进公益诉讼制度。以环保法预防为主的基本原则为基点，以有环境资源被污染或破坏的威胁和可能性为立案条件，将既享有环境权利又承担着环境义务的广大公民，以及公共环境利益的代表者政府列为环境公益诉讼的主体。此外，面对特殊人群的环境利益受损时，可以赋予成熟的环保组织（农村社区组织）专门的起诉权。同时引入人民陪审制度，这也是公众参与环境保护司法环节的体现，更能有效的保护环境公共利益。

（三）建立健全农村环境保护社会监督制度

1、建立专群结合的环境保护监管网络制度。实行专门机关和群众路线监管相结合，建立起“专群结合、点面结合”，全面覆盖农村的生态环境保护监管网络。发动社会公众参与“排污企业”的监管。对公众反映的污染企业及其相关污染行为的具体情况进行及时的收集和反馈，使环保部门能及时了解和掌握这些企业的排污状况。要重视并支持农村基层社区组织，合理发挥他们的资源与在农民中的影响力，带动农民更好的参与到环境保护之中，聘请一些环境保护志愿者作为专职监管员，全过程参与项目质量管理，弥补政府的缺陷与不足，进一步协助政府完成大量环保工作。2、建立政府环境保护绩效评价和责任追究制度。完善公民对政府环保职能履行的监督机制，积极组织和引导公众充分发挥环保议事权，让他们对环保工作的办事程序等评头论足。同时政府环保职能的落实从某种程度上能通过环境绩效显示出来，把环境绩效纳入每一级政府的政绩考核体系之中，建立专门的政府环境保护绩效评价制度，阶段性向公众公布环境保护工作开展的情况，强化政府的环境责任意识。调动社会力量（包括公民和一些环境保护组织），定期对政府环境保护职责履行和实际环保效果进行群众满意度测评，通过公众对政府环保工作进行评分和提意见等形式，完善公众对政府的监督机制，防止地方政府不能依法履行职责。

（四）建立农村环境保护社会教育机制

针对农村居民的实际情况，要把提高农民环境素质、培养环境文化、促进公众参与结合起来，建立学校教育、培训教育、媒体宣传的三位一体的环保社会教育机制。一方面，要将环境保护教育纳入农村中小学学校教育中，把环保知识写入校本教材，从而培养中小学生的环境意识和责任感。另一方面，各级政府要加大力度，定期组织有针对性的农村绿色生态教育，将有关环保法律、法规宣传和农药、化肥和企业排污的破坏性及危害性及环保型农业技术知识作为培训教育的主要内容，增强农民的环境意识。同时利用各种媒介进行宣传，引导农民树立“绿色消费观”，节约资源，通过转变消费模式，间接引导生产模式的转变。