顶层设计下的法律建设论文

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一、顶层设计理念与法律体系建设

（一）顶层设计理念

顶层设计理念的应用于法律建设，有利于法律工作者深化对中国社会矛盾和问题的认识、法制理论的成熟和发展及法律体系的建设和完善1。主要含义有三个：指导方针，明确不断开拓法律的科学发展之路；基本内容，要坚持服务大局的方向不变，搞好各领域及环节协调工作；实现路径，抓住当今经济社会发展的重点和难点问题，从制度和体制上挖掘并解决体制性障碍和深层次矛盾，全面推进法律体系的制度建设和体制创新。

（二）法律体系的顶层设计

顶层设计理念在法律领域的应用，大到整个法律系统的宏观规划和战略布局，小到一个法律制度的创设，都能够发挥重要的作用。我国法律建设的战略规划及总目标是实现法律建设覆盖全领域、全行业、全社会，成为法治大国和法治强国。本人认为，对我国的法律体系建设进行顶层设计，从整体上说，按照树形结构进行组织是最科学和有效的。就是要把法律系统建设成根深、干粗、枝繁、叶茂的参天大树，能够承载国家发展、民族复兴的历史重托，给经济发展带来保障，社会进步带来和谐，给人民生活带来福荫。根有多深，树有多高，这根就是法律的公平正义，他植根于民心当中；树干就是法治的理想，如宪法；树枝就是各个部门法或一般法或特别法，还有数量庞大的法律制度，他们将法律转换成人们可以参照执行的行为规则，由他们织成了保障经济、社会和人民生活平稳运行的经纬网；树叶就是法律的执行机构，支持他们的是法律，吸收的是阳光，化解的是矛盾，让人们感受到法律给经济社会以护佑，给人民以安全。树枝和树叶在树干的支撑下结成一张巨大的树冠，让人们在他的护荫下享受和煦的阳光和新鲜的空气2。这种结构看上去显得繁杂和重叠，但他们各司其职，边界清晰，杂而不乱，重而不叠。当然，随着经济社会的发展，经过风雨的考验，那些机能老化、或被新叶摭盖而失去活力树叶被淘汰也正好印证了自然界优胜劣汰的法则。本人认为，这种结构具有强大的生机和持久的活力，为制度上升为法律，下位法发展为上位法，特别法变成一般法提供了良好的契机。其实他们之间的关系是相对的。法律的制定，其直接动因都是社会进步的需要和社会矛盾的推动，这是社会进步的辩证法。很多法律都是由政策规定演变发展而来的，政策制度的制定又是为了解决当时涌现的某种突出的社会矛盾。如计算机技术的发展为网络侵权提供了物质基础；社会的进步，人们之间相互联系变得广泛和频繁，使连带责任的产生成为现实；现代工业高速发展，大量小汽车进入家庭，给交通安全提出了严峻的课题；另外，还有刑事领域的犯罪新类型出现，如邪教组织犯罪、黑社会组织或涉黑组织等。所有这些，都是经济社会进步中出现的新情况，需要有新理论来解释，新方法来规制，维护其平稳运行和健康发展；同时这也恰好印证了顶层设计是呼应了来自基层的强大发展冲动的原理。

（三）顶层设计在法律建设中功能实现

搞好法律建设的顶层设计，需要实现二方面的功能。一是修改完善和科学规范法律。对单一法律而言，对内就是要理顺要素之间的相互关系，使其结构完整，理念清晰，法理正确，内容充实，并为将来解决新问题，保留有空间，形成一个开放的系统；对外就是要调整好相邻法律、上下法律之间的关系，做到法律的功能定位合理，边界规划明确，调整规范清晰，价值取向正确，涵盖领域互补。法律建设的规范主要体现在立法和司法规范。立法规范就是要以《立法法》为基础，规范所有的立法行为和过程，如国家层面的立法规划要有年度计划、五年规划及远景规划等；立法中，既要指导思想统一，又要制定方法科学。司法规范就是要求从制度上保证正确司法，做到以法律为依据，文明执法，科学执法。二是拓展法律空间。随着经济社会的发展，在许多的领域出现或积累了越来越多的矛盾，一般的组织措施或行政权力效果有限，已经不能化解矛盾或遏制积弊，必须通过立法来解决或规范。由上分析可知，在法律领域进行顶层设计，为法律自身发展提供了广阔的空间。

二、修改完善和科学规范法律及问题评析

按照顶层设计理念的要求，列举部分在法律（或修正案）与相应的司法解释之间，在旧法与新法之间等，或存在的相互矛盾、或司法解释不规范或表述格式不统一的现象。

（一）同一法律的内部及不同法律之间存在的矛盾

1.2010年7月实施的《侵权责任法》第34条第二款规定与其后颁行的《侵权责任法司法解释》的第55条中规定，是属于新、旧法的关系，按《立法法》规定，应当新法优于旧法。但是，这是对于旧法非常明确的修改，而不是补充。本人认为，应该要对第34条第二款修改性质的解释作出说明，如“……是连带责任，而不是补充责任”。2.我国在最新法律修正案分布时一般都会在最后面加上一条，同名称的旧法律（如《婚姻法》）自本法施行之日起废止。并且，在随后的司法解释中也会有一款：此前最高人民法院作出的相关司法解释如与本解释相抵触，以本解释为准。按理说，旧《婚姻法》既然已经废止，针对旧《婚姻法》的司法解释都应该同时予以废止才对。因此，新《婚姻法》的司法解释（一），显然与之存在逻辑上的矛盾。本人认为，在新司法解释中，对应该全面总结旧《婚姻法》及司法解释，对需要保留的内容全面列出，并以新解释为准，旧解释自新解释实行之日起废止。或者在司法解释下面另加附标题，表示从不同的方面进行司法解释。3.在《民法通则》第63条与第65条中的规定，在立法的精神上出现了逻辑矛盾。什么情况是属于“委托书授权不明”，由谁来鉴定；人的资质、业务范围是否需要进行分类等，这些问题都没有明确。本人认为，这种逻辑矛盾，可以善意地理解为是对被人的保护和对人行为的约束。可以通过细化司法解释、行为公证或建立资质制度等方法解决。4.2008年颁行的《民法通则司法解释》第88条规定与2007年颁行的《物权法》第103条规定，这二个规定之间存在矛盾。本人认为，处理这个矛盾，应该按照《立法法》的基本原则，根据不同的情况来区别对待，如果共有人之间存在家庭关系的，就得优先考虑继承和遗嘱的问题；如果共有人之间存在约定关系，就依照约定执行；如果符合《物权法》第八条的规定，其他相关法律对物权另有特别规定的，依照其规定。如果上述三种情况都不是，在没有家庭关系或对共有方式没有约定或约定不明时，按照特别法优于普通法的原则，优先考虑按份共有处理；否则，则采用新法优于旧法的原则，优先考虑共同共有方式。5.2008年1月施行《云南省安全生产条例》第46条与2003年4月颁行《最高人民法院法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题解释》第29条规定存在冲突。本人认为，应该按照上位法优于下位法的原则，对相应条款进行修正。另外，在《珠海经济特区道路交通安全条例》的制定中存在的诸多问题，2003年轰动全国的“孙志刚案”事件引起对《收容遣送制度》进行立法审查；河北农民王淑荣上书全国人大常委会建议修改《河北省土地管理条例》；黑龙江省人大在《黑龙江省母婴保健条例》修正案中恢复“强制婚检”的规定，引起的质疑等等。

（二）法律的司法解释不规范

司法解释是对现行法律的补充和完善，同法律具有同等效力。《立法法》明确规定，法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会，并由常务委员会公告予以公布。而实际上，司法解释都是通过最高院和其他部门以规定、意见、办法或问题解释的方式出现。本人认为，在司法解释的方面，一是解释机关要实行法定制，限制解释权的使用。二是司法解释的首次与接续需要有明确的制度保障。三是司法解释要归类，要在文件的开头加上“某某法司法解释”的字样，使用同一个标题名称进行整体司法解释时，后面的解释应该要涵盖前面的解释，并在最后标明，新解释生效时，同时废止旧的解释。四是在使用法律条文时需要特别注意规范引用，如犯罪、责任类型，除最高法院外，其他部门不得在司法解释或行政规定中直接使用罪行或责任类型。

（三）法律的表述或格式有待统一

在我国现行法律中，普遍采用编、章、节、条、款结构。本人认为，按照司法解释具有与法律同等的法律效力的原则，司法解释应该采用与法律同样的格式最为妥当，在形式上能更好地体现法律的尊严或严肃性。目前存在的主要问题有：1，很多新的法律颁行没有明确司法解释的授权。2，司法解释没有统一的格式和标识。3，部分法律的司法解释出台时间不规范。4，部分司法解释用词不够规范或严谨。

三、法制建设领域新拓展

中国特色法律体系虽已形成，但完善中国特色法律体系依然任重道远。新领域需要创设新的法律，原有法律需要在新领域拓展或延伸运用。

（一）在新的领域创设新的法律

1.社会管理和社会建设的法律创新3。2011年开始，中央18个部门和组织联合了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，2012年深圳率先制定实施了《深圳经济特区社会建设促进条例》，并正在制定全国第一部“社区法”---《深圳经济特区社区建设条例》，同年贵阳也启动社区工作条例立法调研。社会建设也要纳入法制化轨道。上述的地方性条例，将来都是国家综合性立法的基础，成为上位法，为国家的法律之树增添活力。2.反腐倡廉法律的创新。十八大以来，网络反腐和制度反腐联动成为全社会关注的焦点。当前首要的热点就是干部财产公开。干部财产公开具有制度的正当性。中央在反腐败的组织机构制度等方面进行了积极创新；建议制定《重大决策程序条例》、《政务公开法》与《行政组织法》等，给绝对的权力套上程序的缰绳。3.收入分配法律创新。我国现在仍是社会主义初级阶段，虽然不是福利社会，但是在收入分配制度方面也进行了重大调整，初次和再次分配都更多地注重了公平，并且，我们还要从法律的高度更加重视分配机制的建设。首先要通过法律才能使分配主体形成稳定的预期，根据《立法法》的规定由全国人大及其常委会主导来形成法律；对于初次分配的内容与标准进行明确的规范。其次要尊重市场规律，主要通过市场进行，使参与者获得一种最低限度的形式公正和实质的分配正义，实现初次分配和整个收入分配的规范、有序。

（二）现有法律制度在适用领域的拓展

1.刑法的适用在社会领域中得到了深入而广泛的拓展，这些变化通过刑法修正案得到了全面体现。从2006年刑法修正案六到2011年刑法修正案八之间分别用了四年和三年的时间，创新的速度在加快。在刑法修正案七中，增加三项罪名，修改一项罪名。在刑法修正案八中，新增五项内容和多项罪名。2.连带责任的适用有了重大突破，已经初步形成了相对独立的民事责任制度。连带责任制度主要从1986我国颁行的首部《民法通则》开始的，其中有7条9处提到了连带责任，在以后的诸多民事法律及其司法解释中，如《担保法》等30余部法律中均出现了连带责任适用的条文，共超过130条180处。

（三）其他方面拓展与创新

在部分领域的立法，如三农问题，银行保险业监管，中小学生人身伤害，学校建设与管理，转变经济发展方式，产业结构调整，政治体制改革，民主建设，离异家庭未成年子女财产保护，失独家庭的社会保障，食品卫生安全，生态环境保护等诸多领域，一些新的法律需要制定，一些旧的法律需要修改。在制度创新中，要增大民事或刑事惩罚力度，为行业的保护设置绝对高压线。

四、总结

通过法律建设的顶层设计，为我国法律体系的发展开启一个全新时代。实践证明，依法治国是治理国家、建设国家的最佳模式。法治也是民主的基础。为了实现这样一个目标，法律体系一是要不断地完善，发挥立法对改革发展的保障和规范作用；二是要不断地拓展，发挥立法对改革发展的引领和推动作用。

作者：戴舒扬彭熙海工作单位：湘潭大学法学院