当代农业调控的法律建设

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本文作者：丁关良韦坚工作单位：浙江大学

众所周知,现代市场经济离不开宏观调控,而宏观调控的手段主要有三种,即法律手段、经济手段和必要的行政手段。在社会主义市场经济是法制经济的前提下,法律手段是宏观调控的一个重要手段。因此,必须加强农业宏观调控的法律建设,充分发挥法律手段在农业宏观调控中的重要作用。

一、法律手段是农业宏观调控的重要手段

进行农业宏观调控的法律建设,首先要加强对法律手段在农业宏观调控中重要性研究,形成成功的农业宏观调控必须依靠法律手段作为它的重要手段的统一认识,为农业法制建设提供一个良好的社会环境。

(一)单纯行政手段无法实现农业宏观调控建国以来到党的十一届三中全会前,我国农村经济长期没有脱离产品经济的窠臼,农业始终依靠单一的行政手段进行直接管理,政府对农业生产和农产品购销一手包办,农民对于种什么、种多少、怎么卖都没有自主权,甚至产生“一个县只有一个‘生产队长’(县委书记)”那样的怪现象。在过去高度集中的农业管理体制下,排斥法律的介入,由统一的行政意志来实现管理农业经济,在一定的时期、一定范围有其成功的一面,但计划经济基本上属于“人治”经济的范畴,因而缺乏法律约束的行政手段本身存在着致命的弱点:(1)它所体现的往往是长官的意志,或者说是领导人的意志,在这种意志下做出的行政行为,其正确与否在很大程度上取决于领导人本身的品德和才干,也就是说与掌握行政权力的领导人的好坏有着密切关系;(2)领导者个人的智慧和能力毕竟是有限的,领导者主观随意性在所难免;(3)依靠领导者的权威和智慧,出现“权力不受监督和制约”,必然导致专断和滥用;(4)在“人治”的状态下,如果权力掌握在坏人或庸人手里,其行政权力越大,就越容易造成腐败和失误;(5)在民主监督机制不健全的条件下,领导者个人权威运用过程中的失误不易察觉,察觉后也不易校正;(6)追求行政目的而不讲经济效益,易犯瞎指挥的错误;(7)容易形成“人治”,出现“权大于法”。农村改革前农业发展中的反反复复、大起大落已充分暴露了这种单纯依靠行政手段管理农业的农业管理体制的局限性,历史已经无可辩驳地证明:发展农业,仅凭长官意志去运用行政手段是不行的。

(二)单纯经济手段也无法完成农业宏观调控党的十一届三中全会以来,农村体制改革使我国开始逐渐采用以间接控制为主的宏观调控方法,一段时间曾试图主要依靠经济手段以经济杠杆来调节和控制农业和农村经济运行,这一思路无疑是积极的,但是经济手段的运用也不能没有法律手段和必要的行政手段相配合。虽然由于现阶段存在着多种经济形式、多元化的利益关系,同价值规律和物质利益规律相联系的经济手段,将作为农业调控的主要手段。但如果有人认为,在农业宏观调控中经济手段是万能的,它可以取代其他手段,那就走向另一个极端了。这一时期,我国农业宏观调控中的经济手段主要体现在经济政策上,它是通过政策性文件来实行,自80年代起几乎一年一次的中央农村工作会议和一年一个的中央农村政策文件,成了农业宏观调控的主要依据和形式,发展农业“一靠政策,二靠投入,三靠科技”这一至今仍然在使用的政策性口号也得到了某方面的佐证。这种远离法律规范而通过政策性文件—→规定经济政策—→实施单一经济手段的农业宏观调控思路,肯定是不全面和行不通的。因为农业政策除了具有原则性、系统性、实践性、阶段性等一般政策特点外,还具有自身内容上的纲领性、工作范围上的广泛性、具体应用上的灵活性、政策效力上的有限性等特点,它与法律相比存在着明显的局限性:(1)缺乏国家意志的属性。农村政策是全党意志的集中,允许以“内部文件”形式存在。(2)缺乏明确的规范性。农村政策规定过于原则,具有较大的“弹性”或灵活性,操作性差。(3)缺乏国家的强制性。农村政策执行不执行、执行得好与不好,除了作为考核干部政绩的依据外,没有明确要负什么责任,也没有追究责任的标准和手段。从这个意义上讲,政策是“软”的。(4)缺乏相对的稳定性。农村的基本政策一般具有较高的稳定性,但是,某些具体的农村政策则必须适应社会形势的变化而随时调整,否则,便不能对特定问题或事情作出指导性、方向性和原则性规定以及明确必要的政策界限,显然农业政策大都具有时间性或阶段性。怕政策“变”在一定程度上成了深化农村改革的一大心理障碍。(5)缺乏执行中的监督检查机制。农村政策一般不明确规定由谁负责组织实施和对执行情况进行监督检查。对不执行政策或执行中“走了样”的,难以采取及时有效的纠正措施。因此,实践中时常出现所谓“土政策”,或“上有政策,下有对策”的情形。根据上述分析可知,单纯依靠文件和各级领导对文件精神的领会来指导商品化生产,客观上增加了农民的顾虑,也容易造成经济宏观失控。

(三)法律手段较之行政手段和经济手段更具重要地位党的十四大将建立社会主义市场经济体制确定为我国经济体制改革的目标,就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础作用。农业也必须由自给、半自给经济向市场经济转变,由传统农业向现代化农业转变。为了实现我国农业的历史性巨大变革,国家对农业确定了“引导、支持、保护、调控”的基本方针。为了贯彻实施这一方针,必须改变过去单纯依靠政策和行政手段管理农业的方式,而应当采取经济手段、法律手段和必要的行政手段,对农业和农村经济实现宏观调控。中发1991年21号文件《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》第37条明确规定:“加强立法工作,逐步把国家对农业和农村的宏观管理纳入法制轨道”。1993年7月2日颁布实施的具有基本法性质的《中华人民共和国农业法》对政府从宏观上调控农业和农村经济的措施作了一些重要的原则规定。特别是同志在党的十五大政治报告中提出“依法治国,建设社会主义法治国家”纲领,突出了实行“法治”、摒弃“人治”的坚强意志和决心。“法治”并不把希望寄托于领导人的完美,而是靠法律制度来约束人。法制完善了,即使坏人掌了权,他也不能利用权力去做坏事,否则人民有权通过法律程序将他罢免并追究其法律责任。“法治”虽然不能保证决策的绝对正确,但却可以减少失误,有了失误,也能够按照法律程序及时予以纠正。我国在农业现代化建设进程中,必须以法律手段来规范、引导和保障农业和农村经济持续、稳定和协调发展,因为靠法律来调控农业和农村经济,既可以不受个人感情因素干扰而具有规范性、强制性、权威性和稳定性,又因法律是集体智慧的结晶而具有国家意志性、较高程度的严密性和科学性以及可操作性。随着市场经济的进一步发展,越来越要求把更多的政府经济活动准则用法律形式固定下来,使法律手段成为政府实行农业宏观调控的重要手段。一方面,以法律手段实行农业宏观调控,可以减少政府行为的随意性和盲目性;另一方面,行政手段、经济手段往往通过法律手段体现出来,如依法行政、各种经济调节手段的运用都应当法制化;再一方面,法律手段有利于保护经济手段和行政手段的有效运用和坚强有力。因此,政府对农业的支持或干预政策,也必须有相应的法律为根据。可见,在农村社会主义市场经济条件下,农业宏观调控的三种手段各有其用,不可替代,但法律手段较之行政手段和经济手段更具有重要地位,是农业宏观调控的重要手段。

二、农业宏观调控的法律建设

党的十一届三中全会以来,我国的法律建设进入了蓬勃发展的新阶段,农业立法也逐步受到国家的重视。1979年以来,我国已制定和颁布了《农业法》、《农业技术推广法》、《土地管理法》、《村民委员会组织法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《野生动物保护法》、《进出境动植物检疫法》、《动物防疫法》、《环境保护法》、《乡镇企业法》等10多部农业法律、40多部农业行政法规以及农业部制定的340多部部门规章,可以说农业立法工作已经取得了重大进展。但除具有基本法性质的《农业法》之外,其他大部分法律、法规主要涉及保护农业自然资源、农业生产与安全两方面,涉及农业宏观调控的专项法律、法规几乎还是空白。目前,《农业法》从农业和农村经济实行宏观调控的措施具体体现在一些重要的原则规定上,主要表现:(1)确立农业发展的基本目标。即努力发展农村社会主义市场经济,进一步解放发展农村的生产力,开发、利用农村劳动力、土地和各种资源,增加农产品的有效供应,满足人民生活和社会经济发展的需要;在发展生产的基础上增加农业劳动者的收入,提高其生活水平,建设共同富裕的文明的新农村,逐步实现农业现代化。(2)为了实现上述农业发展的基本目标,《农业法》对政府从宏观上调控农业和农村经济的措施上作了一些重要的原则规定。如“各级人民政府必须珍惜和合理利用土地,切实保护耕地。禁止乱占耕地和滥用土地的行为”;“农民依法缴纳税款,依法缴纳集体提留和乡统筹费,依法承担义务工和劳动积累工”;“国家采取措施,从资金、农业生产资料、技术、市场信息等方面扶持农业生产经营和农业劳动力发展农业生产”;“各级人民政府应当采取措施,提高农业防御自然灾害的能力,……对生活没有保障的灾民,组织生产自救,给予救济和扶持”;“国家鼓励和扶持对农业的保险事业的发展”;“国家采取宏观调控措施,使化肥、农药、农用薄膜、农业机械和农用柴油等主要农业生产资料和农产品之间保持合理的比价”;“国家对粮食等关系国计民生的重要农产品实行保护价收购制度,设立风险基金”;“各级人民政府应当逐步增加农业科技经费和农业教育经费,发展农业科技、教育事业”;“县级以上各级地方人民政府应当划定基本农田保护区,对基本农田保护区内的耕地实行特殊保护”;“国家保护和合理利用水、森林、草原、野生动植物等自然资源,防止其被污染或者被破坏”等法律条文。这些法律条文规定对政府实施农业宏观调控具有重大意义。但由于这些规定过于原则,大部分都没有具体措施予以保障,缺乏可行性和可操作性,执行起来困难重重,难以达到预期的效果。发展农村社会主义市场经济,单靠市场机制的自发调节是不够的,必须与政府的农业宏观调控紧密结合,这是关系到农村改革开放和农业持续、稳定、健康发展的关键。法律手段已成为现代市场经济农业宏观调控的重要手段,要发挥法律手段在农业宏观调控中的重要作用,则必须加强农业宏观调控的法律建设。而农业宏观调控法律规范,主要是规定国家发展农业的基本目标,确立基本农业经济制度,调整主要农业和农村经济关系,以及为实现规定目标和稳定基本制度、促进农业和农村经济持续稳定健康协调发展重要制度而采取的主要措施。根据《农业法》确立的农业宏观调控制度的初步框架和依法治农、依法建农、依法促农、依法兴农对农业宏观调控的法制化要求,我们认为农业宏观调控的法律建设,必须以《农业法》为龙头,制定与《农业法》相配套的以规范和调整主要农业和农村经济关系的各项具体的农业宏观调控措施为基本内容的、门类齐全、相互配合、协调一致、操作可行的农业宏观调控法律体系。这里我们主要探讨与《农业法》相配套的各种农业宏观调控法律,它应包括:(1)农业宏观调控组织职能法;(2)农业发展计划法;(3)农业产业政策法;(4)农业现代化促进法;(5)农民负担管理法;(6)耕地保护法;(7)村庄和集镇规划法;(8)农业产业化促进法;(9)农业生产社会化服务事业扶持法;(10)农业发展基金法;(11)农用工业振兴法;(12)农产品对外贸易保护法;(13)农产品价格稳定法;(14)粮棉生产保障法;(15)粮食购销法;(16)粮食储备法;(17)农业灾害救济法;(18)农业保险法;(19)农业投资法;(20)农业科技振兴法;(21)农业教育促进法;(22)农业财政法;(23)农业信贷法;(24)农业税法;(25)农业环境保护法;(26)农用生产资料质量管理法;(27)农药污染控制法;(28)除上述以外的其他方面农业宏观调控法律。农业宏观调控法律体系的建立与完善应做到:(1)坚持农业宏观调控法律体系与农业法律体系相统一;(2)农业宏观调控法律体系本身要协调统一,不应彼此重复和相互矛盾;(3)坚持农业宏观调控立法与改革进程相适应;(4)农业宏观调控立法权分配的合理化(中央与地方立法权分工应明确)和立法程序的合理化;(5)农业宏观调控立法应做到通盘考虑,合理部署,先急后缓,先易后难,分步实施;(6)必须切实注意强化农业宏观调控立法内容的合理化,法律条文设计的科学化,以提高法律的可操作性和可行性;(7)农业宏观调控立法以间接控制为其内容,属引导和促进农业和农村经济持续、稳定和协调发展的法律,以真正调动农业生产经营组织和农民的生产积极性,维护农民的合法权益。