科学发展观的法律发展刍议

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本文作者：郭榛树工作单位：南京师范大学

科学发展观是一切发展的指导思想,当然也是法律发展的指导思想。科学发展观的提出,客观上要求法律发展必须坚持以人为本的价值要求,必须保持法律的全面、协调和可持续发展。

一、法律发展必须“以以人为本”为核心

在西方,古希腊的城邦文明就已经孕育了“以人为本”的思想,英国学者阿伦•布洛克曾经指出:“古希腊思想最吸引人的地方之一是,它是以人为中心,而不是以上帝为中心的。”!"在文艺复兴时期,人文主义的大旗被高高擎起。不过,由于历史条件的限制,当时的人文主义还停留在观念层面,对法律的影响并不大。直到十七世纪以后,随着一系列资产阶级革命的胜利,人文主义倡导的一些内容,如自由、平等、人权等才被写进了法律,如英国的《权利法案》、法国的《人权宣言》、美国的《独立宣言》和1787年宪法等等。但是,这主要是形式上的,而不是实质上的。事实上,广大人民的自由、平等和人权并没有得到多少实质上的保障。在历史上,甚至还出现了德国法西斯利用《魏玛宪法》对内残酷镇压,对外疯狂侵略的罪恶行径。此后,在深刻反省两次世界大战的惨痛教训的基础上,许多国家都将人权、人的尊严等内容写进了自己的宪法,并且通过一系列部门法的制定与修改为其提供了许多具体的保障措施。特别是二战以后,处在不同发展阶段的国家对人权问题还达成了妥协性共识,在1948年和1966年的联合国大会全体会议上先后通过了《联合国人权宣言》、《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民及政治权利国际公约》,为人权保护提供了系统的国际性保障机制。在中国,“以人为本”的文化精神,最早可以追溯到先秦时期管仲为保护“耕战”而提出的“以人为本”的思想;在春秋战国时期,孟子又提出的“民贵君轻”的“民本”思想。这些思想对中国的传统政治制度和法律制度虽然产生过一定的积极影响,但总的来说,其积极影响是十分有限的,因为在封建专制统治下,法律只是反映统治阶级意志,维护有利于统治阶级的社会秩序的一种工具。因此,中国传统法律基本上是以义务本位的,而不是以权利为本位的。统治者很少或根本不考虑广大人民的自由和权利,只有在发现以原有的方式已经无法进行统治的情况下,才会制订一些保护百姓利益诸如“休生养息”之类的政策或法律法规。而自马克思主义传入中国之后,马克思主义关于人的解放和人的自由全面发展思想在我国产生了深刻的影响。在新中国建立后,特别是改革开放后,中国共产党以马克思主义的群众观与人的自由全面发展思想为指导,逐步提出了以“人为本”的思想。在党的十二大上,不断满足人民日益增长的物质文化生活需要被确定为社会主义生产和建设的根本目的。此后,在党的十三大、十四大、十五大上,又逐步提出了现代化的进程取决于劳动者素质、国民素质的战略思想。不过,在这一阶段,人的需要的满足,人的素质的提高,还仅仅被视为发展经济的一种手段。而在2001年“七一”讲话中,同志提出“促进人的全面发展”,第一次明确了人的发展不是手段,而是目的。同志在党的十六届三中全会又提出“以人为本”的科学发展观,这标志着以人为中心的发展观在中国的正式确立。中国共产党不仅逐步确立了人在发展中的应有地位,而且将“以人为本”渗透到立法、司法等各个环节。在我国的现行宪法中,既明确规定了公民的各种自由和权利,又明确规定了促进人的全面发展的各种途径。为了适应市场经济发展的新变化,切实保障人民群众的经济、政治和文化权益,2004年修宪时将“国家尊重和保障人权”写进了宪法。由于宪法的宏观性、抽象性和非诉讼性,所以又辅之以从经济法到文化法,从基本法到地方法规等各个领域、各个层次的法律法规,将宪法规定的各种权利进一步具体化,使之成为看得见、摸得着的自由和权利。当然,我们也应当看到,由于种种历史原因,有些权利还缺乏具体的法律保障。因此,要落实科学发展观,体现“以人为本”的价值要求,就必须:第一,将“以人为本”入宪。我国已经先后加入了一系列的国际人权公约,人权保障条款也已经被写进了我国宪法。作为我国人权保护的理论基础———“以人为本”,不仅是凝聚我国社会各阶层的共识,而且实际上已经成为我国宪政制度建构的指导思想,因此,现在不仅有必要而且有条件将“以人为本”直接写入宪法文本。第二,“以人为本”不能仅仅停留在观念上或口号上,应当成为实实在在的权利。对于一时无法实现的权利,可以暂时不写进宪法。但是,对于人民的各种需要(应然权利),一俟条件成熟,就应当将其变成宪法上的权利。比如,我国宪法修正案第23条的规定,即“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”,实际上就是在经济发展基础之上,对全体公民的应当享有的社会保障权的一种宪法确认,充分体现了“以人为本”的价值性和现实性的统一。第三,建立司法审查机制,对有违“以人为本”精神,与宪法不一致的法律法规,要抓紧清理、修改和补充。比如,按照宪法的规定,我国公民应当享有平等的受教育权、就业劳动权和社会保障权等,但由于各种主客观条件的制约,我国出台的一些行政法规和地方法规,对不同阶层或不同人群的某些权利却是不平等的,这就必须建立司法审查机制,对与宪法不一致的法律法规及时进行清理和修改,以更好地保障公民的权利和促进人的全面发展;第四,积极推进司法、执法和法律服务的人性化。对司法和执法对象在人格上要给予充分的尊重,即使是在依法审查或处理违法犯罪者时,也不能加以侮辱、刁难。在司法执法中特别是提供法律服务时,除在一些特殊情况下应保持必要的严肃和威严外,应当对相对人保持耐心、体谅和热情的态度,使民众感受到自己的人格尊严和法律的人性光辉。

二、法律发展必须是全面发展

现展理论告诉我们,发展不是一种单纯的经济现象,而是经济、政治、文化等要素全面发展的过程;经济发展虽然是政治、文化等发展的基础,但政治、文化等的发展都有其相对独立性,经济增长并不能自动带来政治、文化等的发展;经济增长也不是社会发展的唯一动力,只有经济、政治和文化等要素相互配合,才能推动社会的全面发展。然而,传统的发展理论常常把发展等同于经济增长。在20世纪50-70年代,许多发展中国家都实施了“经济增长第一”的战略,结果是经济虽然有了一定程度的增长,但社会并没有得到相应的发展。相反,不少发展中国家的社会问题还相当突出,如贫富分化的出现,社会道德的失范等等。鉴于这种教训,中国共产党自十一届三中全会以后,在把经济建设作为首要任务的同时,也日益关注社会的全面发展。在庆祝中华人民共和国成立三十周年的大会上,同志代表党中央首次对现代化的内容作了扩充解释,他说:“我们所说的四个现代化,是实现现代化的四个主要方面。并不是说现代化只以这四个方面为限。”!"党的十二大和十三大先后提出了“高度文明”、“高度民主”的双重目标和“富强、民主、文明”三位一体的现代化目标。2001年7月1日,同志在庆祝中国共产党成立七十周年大会上,明确提出了“推动社会生产力的发展和社会的全面进步”这一新的全面发展战略。"#为了保障社会的全面发展与进步,我国在加紧经济立法的同时,也加快了政治、文化和社会立法的步伐。在改革开放后的立法中,我国的经济立法发展很快,这与以党和国家中心工作转向经济建设是一致的,但其他方面的立法明显偏少。据统计,1979年至1989年间经济和行政方面的立法占79%以上,民主政治方面的立法只占4.3%,文化、社会等方面的立法仅占16.7%;从1990年至1996年经济和行政方面的立法占69.5%,民主政治的立法只占8.1%,文化、社会等方面的立法占22.4%。"$近些年来,经济以外的立法比例有所上升。据统计,在第九届全国人大及其常委会通过的法律及有关法律问题的决定中,经济立法占36.5%,政治立法占21.6.%,社会立法占20.3%。"%但是,这仍然不能很好地适应全面发展的需要。特别是随着社会主义市场经济的不断发展,社会问题大量出现;与快速发展的经济相比,政治、文化发展如果不能跟上,必然会制约经济的进一步发展。因此,在目前和今后的立法中,一是要加快社会立法,特别是社会保障方面的立法,如社会保险法、社会救济法、劳动保护法等等,以保障社会的公平,保护“弱势群体”的利益,维护社会的安定团结,为改革和发展创造良好的环境。二是要不断完善科技、教育、文化、卫生、体育等立法,保障公民平等地、充分的享受文化发展的成果,促进社会主义精神文明建设。三是要重视公民政治权利的立法,扩大公民的参与权;在时机成熟的条件下,制定和出台政务公开法、新闻法、监督法等法律,将宪法赋予广大人民群众的监督权进一步具体化和程序化,充分实现公民的政治权利,以促进政治文明的发展。三、法律发展必须是和谐协调发展(一)立法体系的协调发展立法体系是按一国全部现行的规范性法律文件的效力等级构成的多层次的规范性法律文件的等级体系,它是与规范性法律文件的国家机关的等级机构相一致,如宪法、法律、行政法规、地方性法规,依“高位阶法优先”的规则结合成一个统一体。立法体系的基本要求就是内部必须是统一的,而不是矛盾的。这正如恩格斯所强调的,法律“必须是不因内在矛盾而自己推翻自己的内部和谐一致的表现”。"!这种和谐统一性主要表现在:(1)调整社会关系的法律思想、法律原则和法律概念是统一的;(2)普遍性很大的法律规范(如宪法和基本法规范)在普遍性较小的法律规范(如行政规章、地方性法规)中得到具体化,法律规范之间存在着纵向的等级、从属关系;(3)法律规范之间还存在横向的协调、协作关系;(4)法律规范之间互相联系和相互制约,遵守、适用或者违反一些法律法规,会引起另一些法律法规发生作用。"#然而,由于我国现有立法分层的复杂性,以及社会转型所带来的新旧法律之间的矛盾,使得我国的“法律与法律之间、地方性法规与法律之间、地方性法规与部委规章以及部委规章之间、法律解释之间、政府文件与法律之间”存在着严重冲突。"$为此,一方面必须严格遵守《立法法》,明确各立法主体及其权限范围,使立法者在各自的权限内行使立法权;另一方面要对法律法规进行及时的整理、编纂和修改,以克服不同层级的法律法规之间的矛盾和冲突,协调好同一层次的不同部门的法律法规在管辖、权利、义务、法律责任之间的关系,保证立法体系的和谐、协调与统一。(二)不同地区法律的协调发展在我国,城乡之间,不同区域之间的发展差距不仅表现在经济、文化上,而且也表现在法律上。从城乡的法律发展来看,其差距主要表现在以下几个方面:一是在立法上,由于农民代表在人大代表中的比例很小,加之他们的法律知识十分有限,因而很少能真正参与法律的讨论、制订、修改,结果很多法律在内容和形式上都远离“乡土社会”,不能很好地适合农民的需要;二是在司法和执法上,基层司法人员或执法人员的法律素质相对不高,一些法律更容易被曲解而不利于保护农民合法权益;三是与城市市民相比,农民的法律知识欠缺,法治观念淡薄,因不知法不懂法而丧失权利或违法犯罪的现象较为普遍;四是农村法律服务工作滞后,一方面农民大多缺乏必要的法律知识,因而更需要有人给他们提供良好的法律服务,可另一方面法律服务的价格很高,所以农民很少有财力去享受良好的法律服务。"%从中西部的法律发展来看,最主要的问题是立法权的不平衡。改革开放后,随着《关于授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》等一些授权法的通过,省、直辖市、个别较大的市,以及一些经济特区的人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人在常委会备案,这就使东部地区的立法权限大大高于中西部地区。而且这些地区得益于政策的优惠,对外率先开放,经济率先腾飞,反映世界趋势和当代文明的法治观念逐渐深入人心,司法执法的文明程度也不断提高。而广大内陆地区的经济发展缓慢,思想观念包括法治观念相对滞后,法制很不完善,司法执法的整体状况也远不如东部地区。解决城乡之间、不同区域之间法律发展的差距,根本出路在于发展经济,但是对法律的发展本身也要进行适当的调控。一是应当赋予农村和落后地区平等的甚至更多的立法自主权。在我国,民族地区的经济文化一般都比较落后,但是我们从民族的角度考虑,可以给民族自治地区较多的自主权,那么我们完全可以从经济的角度出发,赋予农村地区和落后地区平等的甚至是更多的立法自主权;二是在司法机关的财政尚未与地方财政脱钩之前,可以考虑给予农村地区和落后地区的司法机关一定的专项财政补贴,同时加大法律监督的力度,以保护司法的公正性;三是对于农村地区和落后地区,要加大对普法的支持力度,加大法律援助的力度,让更多的普通群众懂法知法,让需要法律服务的困难群众能够享受到优质的法律服务,为农村地区和落后地区的法律发展奠定坚实的法律知识基础和群众基础。

三、法律发展必须是可持续发展

可持续发展是人类反思人与自然的关系,针对人口、环境和资源之间的矛盾和危机而提出的一个新概念。法律的发展反映的虽然主要是人与社会的关系,但是,其中也有类似的人才、资源和环境问题。这些问题如果处理不好,必然会影响法律的可持续发展。

(一)法律的可持续发展需要培养大量的优秀法律人才在法制现代化进程中,法律人才是一个十分重要的因素。西方的法学理论和法律制度可以适当引进,但法律人才基本上无法引进,因为法律不仅涉及到主权问题,而且其本土性很强,所以必须主要靠自己来培养。改革开放初,由于“”对法制的严重冲击和破坏,法律人才可以说是奇缺无比。但经过二十多年的培养,我国目前法律人才的数量已经十分可观,但其素质还不尽如人意。据2002年统计,全国法官具有本科以上学历的共5.47万人,占法官人数的249%;21.49万检察官中,仅6.19万人有本科学历,占检察官人数的288%;12.26万律师中,有本科学历的5.73万人,占律师人数的467%。’"&而且司法执法的不公与腐败等现象大量存在,整个社会对司法执法人员的评价不高。正像邓小平所说的那样:“学过法律、懂得法律,而且执法公正、品德合格的专业干部很少”。("&法学教育和研究人才的法律知识水平虽然比较高,但是许多人只是一味地钻在象牙塔中,不能深入到丰富的法律实践中去,理论严重脱离实际。为了较好解决法律发展中的人才问题,就必须改革现行的人才培养模式。一是要注意理论联系实际,将法律知识的传授与实践技能的培养结合起来,要坚持请进来(让更多从事实务的法律人走上法学讲台),走出去(让学生参与更多的法律实践)的办学思路,避免从书本到书本的简单灌输,以培养更多的应用型法律人才;二是适当调整法学教育和司法考试的内容。随着经济社会的发展,案件也变得越来越复杂,一个案件可能会牵涉到方方面面的知识,因此,法学教育就必须打通法学与其他学科的界限;与此相适应,司法考试的内容也必须做适当的调整,增加综合知识的测试,以培养和选拔文理兼备、学贯中西的复合型法律人才。三是加强国际化人才的培养。随着经济一体化进程的加快和我国加入WTO,开放型的法律人力显得十分缺乏,这就需要加强对国外法律理论与制度的研究,积极开展中外合作办学,扩大中外司法的合作与交流,努力培养更多的高层次的国际型法律人才。四是依法约束人才与依德约束人才相结合,对司法、执法和从事律师职业的人要加强法律监督和思想道德教育,使之树立正确的世界观、价值观和人生观,形成公正、公平、正直、善良等优秀品质。

(二)法律的可持续发展需要合理利用各种资源法律发展需要多种资源的支撑,其中最主要的有理论资源、实践资源。当代中国法律发展的理论资源主要有三个方面:一是中国传统法律文化,二是西方法律文化;三是马克思主义法律文化。这三种理论资源对当代中国法律发展的作用是不同的。从总体上看,中国传统法律文化虽然是建立在小农经济和专制政治基础之上的,但它是土生土长的、包含丰富伦理内涵、追求和谐秩序的一种法律文化;西方法律文化虽然是在特定时空条件下形成的、服务于资产阶级的,但却包含着丰富的法律调整技术、追求法治秩序的一种法律文化;马克思主义法律文化则是在批判资产阶级法制基础上形成的,以实现人民利益为中心,追求人的自由全面发展的一种法律文化。因此,对待它们的正确态度应当是,坚持马克思法律文化的正确方向和科学方法,批判继承中国传统法律文化,有选择地借鉴西方法律文化,并且在实践中不断创新法律理论资源,从而为法律发展提供强有力的思想保证、精神动力、智力支持。当代中国法律发展的实践资源主要也有三个方面:一是习惯法、民间法资源。有一些习惯法、民间法可能会与国家法相抵触,但习惯法、民间法也有自身的优点,如土生土长,易为广大民众所接受等等,所以国家法应当有选择地吸收一些习惯法、民间法。实际上,法律制定方式通常有两种,一是国家制定,二是国家认可。而所谓国家认可,就是对风俗习惯等民间法的确认。二是外国的法律实践经验。说到法治,西方国家无疑是先行者,它们在法制现代化的实践中积累了十分丰富的经验和成果。特别社会主义市场经济的改革目标确立以后特别是加入WTO以后,国外关于市场经济的立法和司法实践对我们有着十分重要的借鉴作用。三是实践中的创造。社会是不断发展变化的,不同的时代有不同的问题,有些问题不仅我们过去没有碰到过,西方国家可能也没有经历过,这就需要我们从实际出发,与时俱进,勇于探索,以寻求可行的法律对策,创造新的法律资源。

(三)法律的可持续发展需要良好的环境法律发展的环境有外部环境与内部环境之分。所谓外部环境,即与法律发展相互联系、相互作用的政治、经济、文化等要素间形成的系统结构;所谓内部环境,即由法律发展的内部要素如法律观念、法律制度、法律行为模式或立法、执法、守法、法律监督等组成的有机协调的系统结构。就外部环境而言,法律发展与经济、政治、文化等要素的发展密切相关。首先,法律发展离不开市场经济的发展。我们常说市场经济是法治经济,其中一个重要的方面,就是指市场经济是法制现代化的动力,因为随着市场经济的不断发展,法治形成的主体条件和物质条件才能源源不断地被创造出来。其次,法律发展离不开政治体制改革。法律的发展靠法制改革,但由于我国现行的法制是在高度集权的条件下建立起来的,被打上了深深的政治烙印,所以我国的目前的法制改革能否顺利进行,很大程度上取决于政治体制的改革。再次,法律的发展也离不开文化的发展。法治的精神从根本上说是一种理性精神,知识虽然不能跟理性划等号,但就一般情况而言,人的理性与文化知识水平呈正相关的关系。在一个国民文化素质普遍不高的国度里,是无法实现法制现代化的。因此,大力发展文化教育事业,不仅是经济发展的要求,也是法律发展的要求。总之,在社会这个大系统中,只有经济、政治和文化的共同发展,才能为法律的可持续发展提供良好的生态环境。就内部环境而言,法律观念、法律制度和法律行为模式是互为条件、相辅相成的。法律观念是法律制度和法律行为模式的指引、智力支持和精神动力;法律制度对法律观念有反作用,在不同的法律制度下,会形成不同的法律观念,特别是不同的法律意识形态;法律制度对人的行为模式影响更大,因为法律直接制约着人们的行为选择。而法律行为模式则是法律观念和法律制度的外化和具体体现,法律行为模式的不断发展反过来也会推进法律观念的更新和法律制度的变革。而从立法、司法、守法和法律监督的关系来看,立法是前提、是依据,司法(执法)是立法的具体落实,是实现法律理想的必经之路;守法是基础,没有绝大多数公民的自觉守法,很多法律都将成为一纸空文;法律监督是保障,没有强有力的法律监督,立法、司法和守法,都会偏离法律应当追求的价值目标。上述要素和环节相互联系,相互作用,构成了法律发展所必需的“生态链”。如果其中任何一个要素遭到破坏,或任何环节被人为切断,都会破坏法律的“生态平衡”,影响法律的可持续发展。