当代农业保险法律建设的思索

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本文作者：喻晓玲唐书麟工作单位：江西财经大学法律

农业保险作为市场经济条件下现代农业可持续发展的三大支柱(农业科技、金融、保险)之一,从世界范围看,已经有将近100年的发展历史。据联合国粮农组织1995年公布的资料显示,目前全世界已有40多个国家建立了农业保险制度。我国的农业保险从新中国成立不久,就由中国人民保险公司在全国范围内办理,1959年随着国内保险业务的停办而停办。1982年,刚刚恢复机构和国内保险业务仅两年的中国人民保险公司就开始试办农业保险。据不完全统计,从1982年至1997年间,中国人民保险公司累计为价值7000亿元的农业财产提供了风险保障,支付赔款47.7亿元,及时地为农林牧渔业生产中的灾害损失进行了经济补偿。但是,值得注意的是,改革开放二十年来,正当我国经济和其它保险迅猛发展的同时,而事关国计民生的农业保险则由起步、发展、徘徊到急剧下降的态势则令人忧虑不安。笔者认为,国家如果没有新的办法和政策,农业保险将会逐步过渡到停办。加快农业保险法律建设势在必行。

农业保险的开展比一般的商业保险要晚。在远古时期,虽然人类在经营农业过程中所采取的一些作法已包含有分散危险的原理,但真正意义上的农业保险,始于18世纪初。本世纪以来西方市场经济国家,一些私人商业性保险公司针对农业对保险的需求,开始试办农业保险,但都失败了。市场经济是法律经济,农业保险作为国家的社会保障制度或宏观产业政策的一部分,要正常开展,也必须纳入法制的轨道。从世界各国特别是一些发达国家的实践来看,农业保险起初只是商业性保险在农业领域里的尝试,随着市场经济的发展和各国政府对农业保险认识的深化,通过立法,农业保险逐渐步入制度化阶段。例如,自本世纪30年代以后,美国、加拿大、法国、日本、西班牙以及一些发展中国家政府不得不从保护农民利益、保障农业发展的角度,以不同程度的政府行为方式,来支持和发展农业保险,从而使这项看似为一般财产保险的保险事业,由于其相关产业的基础特性而取得了政府特别支持的发展政策,也使农业保险的立法不同于一般的商业保险,而成为一项特别的法律制度。我国是正在转入市场经济的发展中的农业大国。同时,我国也是自然灾害多发国家。据民政部报告:大自然平均每年使我国6亿多亩农作物和2亿人口受灾,直接经济损失在260亿元左右,仅1998年的特大洪灾就造成直接经济损失1666亿元,其中,农业损失占了相当比重。由此可见,我国广大农民靠天吃饭的局面并没有从根本得到改变。为保护农民的生产积极性,提高农民生活水平,巩固农村改革成果,地方政府和广大农民对发展农业保险要求十分迫切。5中华人民共和国保险法6于1995年6月30日由第八届全国人大常委会第十四次会议通过并公布,于1995年10月1日起施行。而在此之前,我国开展农业保险所依据的规则,是1985年国务院颁布的5保险企业管理暂行条例6。该条例第五条规定:国家鼓励保险企业发展农村业务,为农民提供保险服务。保险企业应支持农民在自愿的基础上集股设立农村互助保险合作化,其业务范围和管理办法另行制定。05保险法6颁布实施后,该条例废止。但时至今日,农业保险管理办法并未制订出来,而且5保险法6也依然没有对农业保险作出具体规范,只是在第一百四十九条规定:国家支持发展为农业生产服务的保险事业,农业保险由法律、行政法规另行规定0。此外,尽管17年来,中央重要文件及领导人的讲话中,都再三提出政府要鼓励0、提倡0、支持0农业保险发展,而且5中华人民共和国农业法6第三十一条也明确规定:国家鼓励和扶持对农业的保险事业的发展。0但是,随着改革的深化和保险公司向商业性保险公司的转轨,这些概念化的条文和口号已无法指导农业保险的运作和发展。事实证明,没有专业的法律法规,农业保险将无可避免地步入困境。诚然,为挽救我国农业保险长期徘徊不前甚至萎缩下滑的局面,多年来,无论是国家还是保险公司,对农业保险的实践与求索一直没有间断,早在1987年的中央5号文件指出:要发展农村社会保障事业,有条件的可试办合作保险。1996年9月,国务院在深化农村金融体制改革决定中又要求:在发展农村合作保险的基础上,创造条件成立国家和地方农业保险公司,主要为农村保险合作办理分保和再保险业务。近一两年来,党中央、国务院一直十分关注农业保险,并自1996年起,国家已对保险公司的农险业务免征营业税。根据党中央、国务院要求,中国人民保险公司也一直在致力于探讨我国农业保险的新途径。但是,由于农险是一项涉及面广、情况复杂、牵一发而动全身的系统工程,影响农业保险的发展有多种因素,如产业政策不顺,经营体制不顺,自然灾害频发,保费低以及缺乏相应的配套法规等等。从改革开放以来的我国农业保险发展的历程来看,农业保险难以发展归纳起来主要有以下几方面因素:第一,政策性农业保险被长期禁锢在商业性保险公司的体制中。由于依据5保险法6规定,保险公司的主体机制是商业性的。在市场经济条件下,作为商业保险的经营目的当然是追求最大的经济效益,而农业保险服务农业、保护农业和保本经营的政策目标是与商业性保险公司的本能要求相悖的。因此,只亏无赚的农业保险,作为商业性保险公司少经营或不经营也在情理之中。从总体上讲,经营农业保险不可能盈利,所以我国的农业保险从整体上看也只能是政策性的,其经营目的,经营方式和管理规则均应与商业保险不同。但由于目前我国尚无专门的农业保险法律、法规,对农业保险的这种性质没有明确作出规定,漠视了农业保险的特殊性。第二,农业保险在商业性保险公司内部因受其财政部管理商业性保险企业政策的制约,当年结余作为利税上缴,不能逐步积累农业风险基金。众所周知,农业5年一个周期,农业保险应当以此为据,在财务核算上实行跨年度综合平衡,当年结余不计利润,留作风险基金。滚存积累,以抵较大的灾害事故。此外,从保险条款费率的制定方面看,商业性财产保险多为无生命之物,可以实行全国统一条款费率,但农业保险不但标的种类繁多,情况复杂,而且受地理、气象、种物等制约,显现出多方面的差别,因此采取商业性公司制定条款、厘定费率及延用一般商业性承保和理赔标准及规程办法是行不通的。据我国农业保险的主要承保人中国人民保险(集团)公司统计,从1982年试办农业保险到期1997年的15年间,全国农业保险费累计收入44.6亿元,支付赔款47.7亿元,综合赔付率为107%,再加上20%的业务费用,其亏损率为23%,累计亏损达9亿多元。因此,保险界普遍认为农业保险是大办大赔,小办小赔,不办不赔。0第三,我国5保险法6规定,商业性保险公司不得借用政府行为开展业务,而理论研究和国内外实践则一致表明,农业保险业务带有明显的公益性,它是国家农业和农村发展政策的组成部分,农业保险若无一定的政府行为予以政策维护、立法保障、资金支持、措施指导就无法开展业务,并使这种执行政府行为目标的特殊保险得到持续、稳定地发展。第四,经营农业保险的组织单一。迄今为止,我国已有近30家中外保险公司,但除中国人民保险公司仍在坚持经营农险外,其他商业保险公司皆是谈虎色变0,根本不敢涉足这一禁区,这主要是由于农业保险作为商业性保险公司的一项辅助性经营业务,干与不干、干好干坏与政府保护农业稳定发展的大目标关系不够紧密,尽管党中央、国务院一再要求要大力发展农业保险0,由于难以克服的亏损问题不得不使一些公司望而却步。作为具有9亿农民的农业大国,农业保险仅靠一两家公司兼营,当然难以支撑。

总之,由于我国农业保险法律法规缺位,导致现实中法官0断案无法可依,而行政部门或新闻媒界给农业保险乱戴帽子或随便干预农业保险的情况也时有发生,从而造成了农业保险展业难、收费难、理赔难,业务开展波动较大,举步维艰。

农业保险由于危险难于测定,损失难于评估,赔偿处理麻烦,保险费收入往往入不敷出。因此,这种保险,在大多数国家中,有的直接由国家经营,有的则由国家提供补贴,而很少有全部由保险商经营的。目前,世界各国都很重视农业保险,虽作法不尽相同,但有一点是共同的重视农业保险立法。美国是一个工业高度发达的国家,但对农业发展也很重视,其农业保险因而也得以发展。美国于1938年通过了联邦5农作物保险法6,该法称目的在于通过健全的农作物保险体系,增强农业的经济稳定性,,以提高国民福利水平0。为了解决开展农业保险的必要性同其比较利益低的矛盾,该法规定了国家对农业保险的支持;规定了政府对农作物保险的资金投入和免税规定;规定了以农作物一切险为业务内容;规定了由政府主办,同时鼓励商业性保险公司参与运作形式。为此,美国政府依法组建了美国联邦农作物保险公司(FCIC)。依据此法,美国曾以全国为基础普遍执行农作物保险业务。但由于计划过于庞大,实施因难,因而于1947年加以修正,限制农作物的承保对象,并由全国性改为区域,逐步推广。该法在1980年再次修订后,农作物保险开始在50个州全面推行。美国政府为了解决农业保险参与率低,亏损严重等问题,于1994年制订了5克林顿农作物保险改革法6,对农业保险的经营管理方式和相关政策进行了较大的改革:建立了农作物巨灾保险制度,取消了灾害救济项目,以提高保障程度;实行了区域保险计划和非农作物保险救灾计划,以适应各种客户不同的需要。改革后的美国农业保险,农户的参与率由过去的33%提高到1995年的85%,提高了效率和效能,形成了目前这种政府举办、政府和商业性保险公司混合经营的模式。日本虽然也是一个工业很发达的国家,但它懂得应该如何维持现有的农业结构,使农业在国家经济平衡中占有特殊比重。因而,其农业保险也得到相应重视。日本5农业保险法6(第68号法)于1938年获得议会通过。1939年4月开始实施。日本的农业保险分为三级管理即地方、专区和国家级。其保险费实行政府补贴制,由三级政府通过超额赔款的对方对经营结果承担责任,国家平均补贴保险费达三分之二。农业保险制度已成为日本农业经济制度不可缺少的组成部分。加拿大的农业保险也是较为成功和有效的,其中一个重要原因正是经营有法可依。加拿大的5联邦农作物保险法6于1959年颁布,而其调查和论证则经历了24年,可见政府对此的重视。进入本世纪50年代以来,特别是近几十年来,巴西、牙买加、斯里兰卡、毛里求斯等发展中国家也先后对农业保险立法,从而为这些国家农业保险的试验和开展创造了条件。从世界范围来看,农业保险已进入了制度化阶段。一般来说,发达国家的农业保险同其社会保障政策相联系,而发展中国家的农业保险则同其农业发展政策相联系,而这种性质和制度的特征是由农业保险法去确定的。

一个国家农业的发展与农业保险的开展有着密切的联系,而农业保险的开展又得益于其法律、法规的完善。目前,从我国的国情来看,一方面,需要加快农业保险的法律建设,加强对农业的支持,以对付日益增长的人口对资源的挑战和农业自然灾害的挑战。另一方面,我国几十年来农业保险的实践和研究,已经为制订农业保险法律法规创造了条件,而且,许多国家对农业保险的立法经验也可供我国参考借鉴。笔者以为,我国农业保险走出困境的对策主要有以下几点:1、要通过农业保险立法,明确农业保险由政府支持的政策性。世界各国农业保险的共性表明,凡是搞得好的无不得到政府的财力支持,如美国、日本、加拿大等都是如此。我国的农业保险要想有所改进,应将农业险保费和其它险的保费分开核算,国家不但对农业险免收营业税,还应给予适当的财力支持和政策扶持,即在核算体制上理顺。从我国农业和农村经济发展的实际出发,科学界定农业保险的业务范围、操作办法、机构建制、资金投入、保障水平和管理规则等与农业保险法律制度建设相关的事宜。2、改革现行的农业保险在商业保险公司中经办的体制。依法设立专业化的国家农业保险公司,使之在经营体制上理顺。其性质是国家直接领导下,不以盈利为目的政策性保险机构,其基本职能是完成农业保险政策的制定和执行;实施农灾的预防和救助;执行灾后损失的评估和理赔;组织和实施农险机构的经营和管理。如是,有利于国家统一管理,有利于积累保险资金,有利于提高农险管理。3、有关主管部门应抓紧农业保险立法工作,从中国国情出发,建立起农业保险的法律法规体系。从实际出发,逐步解决开展农业保险的必要性同其比较利益低的矛盾;规范、调整农业保险中国家、保险人和被保险人之间的关系;制订中国农业保险的运作规则。首先,可以先拟定农业保险暂行条例,支持和规范农业保险的开展,维持其正常的运行,避免农业保险业务的大的波动,此外,要通过宣传农业保险法律制度,把农业保险与乱摊派严格区别开来。向农民讲清保险的道理,提高农民的风险意识和参加保险的自觉性,使其既认识到保险的好处,积极参加保险,又能遵纪守法,按保险的制度规定办事,积极支持并办好这件利国、利民的好事。