法律与我国的法律发展

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本文作者：李桂林工作单位：华东政法大学

法律与发展是当代法学研究的重要领域，是通过法律变革寻求发展的实践活动与智识活动的组成部分。梳理当代中国法律与发展的理论和实践有助于我们更好地认识我国法律发展和社会发展的内涵及其相互关系。

一、“法律与发展”的涵义

法律与发展研究这一研究领域的产生根源于人类对发展的关注与追求，源于法学界和法律界对发展研究和发展实践的参与。从某种角度来讲，人类的历史就是一部发展史。从古至今，人们无不渴望摆脱贫困、过上体面的生活。这一愿望及人们为之付出的努力构成了发展的原动力。法学研究和法律实践也不可能置身于这种努力之外。“法律与发展”成为学术研究主题的历史并不遥远，它源起于1960年代兴起的法律与发展运动。第二次世界大战结束之后，许多国家都面临恢复和重建的任务，经济发展成为世界各国共同关注的问题。以美国为首的西方发达国家和一些国际组织和机构开展了针对第三世界国家的发展援助任务，西方国家的法律被移植到受援国，受援国也试图通过法律变革促进经济增长，促进国家的现代化。[1]随着法律与发展运动的逐步深入，美国学术界兴起了一场智识性研究运动，为法律与发展运动提供理论论证或反思，对该运动的成败得失进行总结。这就是法律与发展研究。它将法律与发展问题看成具有普遍意义的问题，探讨法律与发展之间的关系，研究经济社会发展的模式和法律发展的模式。第一次法律与发展运动在1970年代末走向衰落，但在该运动中兴起的法律与发展研究却具有独立的价值，作为一种学术研究活动存留下来。在当代中国，随着发展进程的推进和法学研究的渐趋繁荣，学术界对法律与发展研究给予了充分关注。当下中国的“法律与发展”包含了实践与理论两方面的意义。一方面，它是指当代中国的法律与发展实践。自1970年代末期以来，我国在改革开放和现代化建设进程中开展了大规模的法律变革，以期为经济增长和社会发展创造良好的法制条件，我们可以把这一努力纳入到中国的法律与发展实践范畴之中。另一方面，法律与发展也是指一场智识运动，它以当代中国的法律发展为研究对象，试图建立当代中国的法律与发展理论。法律与发展无论作为实践活动还是作为智识活动都具有强大生命力，只要人类不放弃对美好生活的向往与追求，发展将继续成为人文社会科学研究的永恒主题。法律是影响发展进程的重要变量之一，如果我们不能为经济、社会的发展创造基本的法制条件，发展目的就不可能实现。法律与发展从性质上讲是法律和发展两者的交叉领域，法学研究应该将它纳入自己的研究范围之中。法律与发展研究力图在人类社会现有的法律资源中，“找到能够促进经济效率、改善平等和推动普遍发展的法律、监管和执行机制变化”。[2]以法律发展促进经济社会发展是法律与发展的主旨，在这一意义上讲，法律是实现发展目标的手段，法律发展的目的也是为了经济增长、社会发展和人的全面发展。因此，法律与发展包含一种目的———手段的方法论。“法律是一种工具，通过它可以寻求在各个维度上推进发展。”[3]这意味着法律与发展具有强烈的目标取向，“为了理性地作出决定，政策制定者必须具体确定他们的目标；罗列出能够实现目标的备选方案；并对每种方案的结果进行评估，而后从中选出能使净利益最大化的行为”。[4]从发展目标出发，选取最有利于达成发展目标的法律发展路径，设计并构建满足发展要求的法律框架，为实现经济、社会和文化等方面的发展目标创造条件，为人的全面发展创设条件。因此，法律发展是一项目的性事业，其方向与路径取决于发展的理念和目标。各个时代的法律发展与该时代的发展观紧密相关，甚至取决于发展观。然而，法律与发展两者之间不存在单向的线性关系。政治、经济和社会的发展目标往往源自于政府或政治人物的意志，在一定程度上具有主观性与任意性。当政府机构或公职人员借发展之名、用法律去实施某些错误的或偏私的政策以满足某些利益集团的私利时，法律就沦为实现私利的工具，背离法治的精神。因此，现代法应该具有独立的价值，承担起限制公权、保障民权的使命，这要求法律在实体内容与程序设计方面符合社会公正与人权保障的要求。法律变迁不等于法律发展，只有具有社会进步意义的法律变迁才是法律发展。在现代，只有符合现代法精神的法律变迁，才归属于法律发展的范畴。对于法律发展应该具有独立的评判标准，这些标准对政策制定者和立法者构成了约束。法律与发展研究应该的一项重要任务是要探索合乎时展要求、符合人类共同价值的发展观，研究法律发展自身的规律性、探讨法律发展的内在价值。只有认识到发展的主导性、认识到法律发展对经济社会发展的促进作用，才能通过两者之间的双向互动，有效地实现人类的发展目标。

二、发展观的演变与我国发展观的选择

发展观是发展的指导思想，反映了人对发展本质的认识。同时，发展观体现了人类对发展的要求，在法律与发展问题中处于核心地位，决定着各历史时期法律发展的目标与路径。迄今为止，人类的发展观几经变化，产生了几种类型的发展观。第一种被称为“经济增长观”，形成于第二次世界战以后，其主旨是将经济增长看作发展的核心，其内在理据在于人类摆脱贫穷、过上富裕生活的渴望。联合国“第一个发展十年”计划（1960—1970）明确提出以单纯经济增长为目标，把发展看成是一种经济现象，把发展归结为物质财富的增长。发展的经验证明，这种发展观存在认识偏差。事实上，经济增长不等于社会发展，如果不能解决政治、社会、文化等非经济领域的发展问题，“有增长而无发展”的困局就会随之而来。基于这一认识，1970年代出现了第二种发展观即“综合发展观”，这一发展观认为：“发展不纯粹是一个经济现象。从最终意义上说，发展不仅仅包括人民生活的物质和经济方面，还包括其他更广泛的方面。因此，应该把发展看为包括整个经济和社会体制的重组和重整在内的多维过程。”[5]经济增长只有与政治民主、文化教育、社会转型相结合，才能促进物质文明、精神文明和制度文明诸领域的同步发展，才能催生真正的发展。第三种发展观是1980年代以后的“可持续发展观”，其背景是1960年代和1970年代世界经济高速发展带来的环境污染和资源短缺，这促使人们进一步思考人与自然的关系、关注人类子孙后代的福利。可持续发展的实质触及发展的可持续性，反映的是人类既满足当代的需要又不损及子孙后代满足其需要的能力。可持续发展的发展观自产生以来在各个领域产生了广泛影响，成为世界各国政要和广大有识之士关注的热点。进入1990年代以后，“人类发展”这一概念引起了广泛关注，第四种发展观即“以人为中心的发展观”应运而生，“它着重于人类自身的发展，认为增长只是手段，而人类发展才是目的，一切以法律与发展视野下的中国法律发展人为中心。人类发展主要体现于人的各种能力的扩大。”[6]根据这一观念，发展是人类自由的扩展，但经济增长不是自由保障的充分条件。虽然一国的公民自由与经济发展水平有某种程度上的关联，但前者并不是后者的决定性因素，确认和保护公民政治权利与自由的法律制度、经济社会的制度性安排对公民自由的实现具有重要影响。这一发展观的首创者阿马蒂亚•森认为：财富和收入固然是人们追求的目标，但这些毕竟属于工具范畴，人类社会的最高价值标准是以人为本和人类自由的发展。自由意味着人们享有选择生产和生活方式的机会，享有参与选择的能力。[7]这是由宪法和法律规定的公民政治权利与自由界定的。当代中国经历了三十多年的快速发展，取得了举世公认的发展成就。然而，我国仍然处于发展的初级阶段，而且在发展过程中面临着十分紧迫的问题，人口数量大、资源短缺、生态环境恶化、环境污染严重、贫富分化和社会公平失衡等棘手问题已浮上台面，使我国发展目标的实现增加了新的变数，确立发展观时面临更严峻的考验。我们既要发展经济使人们摆脱贫困，也要面临扩大公民政治权利与自由范围的历史使命；既要开发自然资源、发展经济，也要考虑人与自然关系的和谐，将发展建立在环境友好的基础上；既要考虑代内公平，让社会成员能分享发展带来的收益，也要考虑代际公平，在不损害后展条件的前提下追求当代人的福利。基于这些考虑，当下中国发展观的取舍不能采取肯定其一而否定其余的简单化作法，而应该在吸收四种发展观各自合理因素的基础上形成符合我国国情的发展观。笔者认为，一种令人向往的发展观应该体现以下几条指导思想。第一，人的发展是发展的终极目的。从本质上讲，“发展所指示的乃是一个在特定时空之下的人和社会共同朝向人的全面自由和完善的社会进步过程”。[8]人的自由范围的拓展是发展的核心内容，人权的实现是发展的最终目的。无论是经济增长还是政治、文化、教育的发展，都应该以每个人的发展为目的。第二，经济增长仍然是发展的重点内容。我国当下仍然处于发展的初级阶段，尽管我国国民生产总值在世界上已经位居前列，但人均水平仍然处于相当低的水平。因此，在今后相当长的时期内，经济增长仍然处于发展的重心，占据极为重要的位置。第三，新发展观必须体现可持续发展的要求，这要求在经济增长方式上从以资源消耗为基础的经济增长转变为以制度创新和技术创新为基础的经济增长，将发展建立在环境友好的基础上。同时，可持续发展还应该致力于社会公平的实现，既要使增长成果为同代人所共享，同时也要充分照顾到后代人的福利，当代的发展不能破坏后代的发展所依赖的基本资源与环境条件。没有公平，就没有稳定，就不可能有可持续的发展。从今天的眼光来看，“发展乃是以人为中心、由人实行的、朝向人的全面自由发展的，个人与社会双向互动的变革与进步过程。发展涉及人和社会赖以生存和完善的各种共同的物质制度和精神要素，包括了人和社会共同生活于其中的各种自然环境的、经济和、政治的、社会的和历史文化的诸多方面。”[9]事实上，在过去三十多年里，我国发展观已经发生了多次转变，适时反映了国际上发展观的变化，“以人为本的科学发展观”的确立，体现了其他国家和国际组织在发展观问题上的认识成果，既有吸收也有超越，对于我国法律与发展研究具有重要意义。

三、新发展观指导下的当代中国法律发展

当代中国的法制建设始于1970年代末，社会主义市场经济法律体系已经初步建成，但这不意味着我国法律发展已经大功告成。法律发展是一个永无止境的动态过程，社会发展永无止境，它引导着法律向前发展，也需要法律发展相辅佐。随着发展观和发展目标的变化，我国法律在立法目的、法律原则、制度和规范等层面将发生相应变化。

（一）人权保障与法律发展1980年代以来，发展观经历了从以物为中心到以人为中心的转换。以人为中心实质上就是以人权为中心，人权成为发展的终极目的。在此情况下，法律与发展将人的尊严与价值置于最高地位，将为人类尊严与价值的实现创设必要法律条件当成法律发展的终极使命。这样，一国公民权利保护的水平成为其法律发展水平的最重要评价尺度。而且，法律不应纯粹是实现政治与社会目标的工具，它应该体现人类的价值共识、表达人权的价值追求。这对政策制定者构成了有力的约束。上述思想符合法治的要求。1959年国际法学家会议通过的《德里宣言》总结了法治的三条原则，其中第一条就规定：“立法机关的职能在于创设和维护使每个人保持‘人类尊严’的各种条件”。[10]立法机关应该创设恰当的制度和规范，扩大公民权利与自由的保护范围，使国际人权法的有关规定能够在我国法律体系中得到实现。事实上，从立法角度看，我国已经取得了很大成就：我国宪法确认了“国家尊重和保护人权”的原则，确定了公民基本权利，确立了公民在法律面前一律平等的原则，明确保护公民私有财产。然而，立法进展不等同于法律发展。在社会义法律体系初步建成的情况下，我国法律发展的关键是要将公民的法律权利转化为现实权利，这需要在行政、司法、法律监督等环节取得实质性的进步。全国人大常委会正在审议的《行政强制法》（草案）针对我国行政执法机关在采取行政强制行为时存在的侵犯公民合法权益的现象，作出了相关规定：执法主体必须是正式执法人员；行政机关不得停水停电；不得查扣公民个人及其家属的生活必需品。事实上，我国有些行政机关的行政强制行为长期存在严重侵权现象，公民人身权利和财产权利经常受到不正当行政强制行为的侵犯。又如，2001年11月开始实施并沿用至今的《城市房屋拆迁管理条例》被质疑与《宪法》、《物权法》、《房地产管理法》保护公民房屋及其他不动产权利的立法精神和规定相抵触，城市发展与私有财产权保护之间的关系遭到扭曲，侵犯公民房产权的行为不时出现。只有将人权保护作为行政执法和司法的宗旨，并采取有效措施约束行政执法行为和司法审判，才能有望解决这些问题。

（二）可持续发展与法律发展可持续发展无疑将对法律发展产生重大影响。可持续发展的实质是在经济社会发展与自然环境保护之间找到一个恰当的平衡点，在当代人与后代人之间建立一种基于环境的代际公平。[11]新发展观将引起我国立法指导思想和法律制度的重大变化，其中包括但不限于环境法的理念、原则与制度的变化。事实证明，经济、社会和人的全面发展只有在一定的环境和资源条件下才能实现，环境和自然资源是发展的硬性约束条件。“一个经济体系长期生存能力的最后尺度最终必须是它是否能够满足人们的真正需要，而同时不破坏子孙后代满足自己真正需要的能力和地球生物的自然多样性。因此任何可持续的社会必须保证：（a）资源的利用率不超过资源的再生率；（b）资源的消费率不超过可更新的替代资源投入使用率；（c）污染排放率和废物倾倒率不超过它们无害消化的速率。”[12]不幸的是，过去三十多年的粗放型经济增长已经让我国付出了惨痛的资源与环境代价，盲目的外延性扩大再生产消耗和浪费了大量不可再生资源。造成这种局面的原因是多方面的，但发展观上的认识错误和与之相应的立法指导思想的偏差是重要原因。例如，从我国《环境保护法》可以看出，我国环境保护法的立法目的是维护经济增长，保护生态价值、维护后世可持续发展还没有成为环境保护法的价值追求。除立法环节存在问题之外，行政执法和司法中存在的问题也不容忽视。在环境利益和经济利益发生冲突的情况下，行政机关和司法机关一般倾向于选择经济发展优先的决策方案而不是倾向于选择环境优先的决策方案。其消极后果是过度的资源消耗、严重的生态环境破坏对可持续发展造成了严重威胁。我国资源保护和环境污染防治的法律改革势在必行。将人与自然、环境的和谐作为环境立法的目的，实现经济与人口、资源、环境的协调发展，坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路以保证一代接一代的持续发展，这已成为学界的共同要求。我国立法机关在立法工作中应该培育以可持续发展为导向的发展体制，促进能源和资源节约型产业结构、增长方式、消费模式的形成，促进低碳、绿色发展模式的形成。可持续发展还将导致相关法律制度的变化，例如环境权的概念将更多地走进人们的视野，环境公益诉讼必将从学界的主张变成现实的制度。

（三）社会保障立法与社会公平改革开放后，“效率优先兼顾公平”在我国成为一项指导方针，重效率轻公平的现象愈演愈烈，造成了某些领域的严重社会不公。社会部分群体被弱势化，不能成比例地享受发展的成果。“从目前的情况看，中国社会结构已经逐渐形成占有财富、权力和知识为特征的强势群体和以贫困农民、城市农民工、城市失业者与下岗人员等为主的弱势群体。”[13]贫富差别在一定程度上超出了社会的心理承受能力，对社会稳定构成了潜在威胁。社会保障是我国当前社会发展的薄弱环节，制约着我国社会的发展水平。相应地，社会保障立法也是我国当前法律发展的瓶颈之一。社会保障法的立法目的是为有困难的劳动者以及社会中特殊群体的成员提供基本生活保障，并逐步提高他们的生活质量。改革开放以来，我国综合国力有了很大提高，人民的生活水平得到了很大改善，初步实现了建设小康社会的目标。但是，我国处于贫困线的人口数量还比较多，社会总体的福利水平还比较低。在我国现阶段，失业、贫困、社会保障、社会分配等问题还在一定范围存在。政府必须履行职责，建立社会保障制度，通过国民财富的再分配对社会弱势群体实行救助和保护，使其生存和发展得到基本保障，使正在积累和激化的矛盾得到化解，为经济、社会全面、协调、可持续的发展创造稳定和良好的社会环境。应该指出，在我国存在的某些社会不公现象本身就是不当的改革措施造成的。改革中的失误造成或加剧了就业、住房、医疗、教育领域的不公平，造成了一批社会弱势群体，他们为改革作出了巨大牺牲、付出了惨重代价。以就业问题为例，在1990年代的企业体制改革中，许多地方的政府和国有企业在就业与再就业的促进与保障机制还没有建立起来的情况下强行推行减员增效措施。尽管国有企业通过减员达到了增效的目的，但这些下岗职工却付出了巨大的代价，没能享受改革的成果。医疗、住房、教育等领域也存在类似问题，许多地区的政府部门在缺乏周密制度设计与论证、缺乏充分的民主参与的情况下仓促地推出了一些改革措施，引起了未曾预料的消极后果，现在已经激起了民众普遍的纠偏要求。这些领域传统上属于“市场失灵”的领域，需要政府的介入。对当下的中国，政府在道德上负有更大的义务进行干预，应该通过适当方式对那些承受改革代价的群体予以适当补偿，让他们能够分享改革成果，建立社会公平。