档案馆专门立法思考

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1新中国成立以来档案馆立法概况

新中国成立后，随着全国各地历史档案逐步集中，各级机关档案室普遍建立和档案工作者队伍的成长，建立档案馆的条件日趋成熟。1956年4月16日《国务院关于加强国家档案工作的决定》指出：“国家档案局应该全面规划，逐步地在首都和各省区建立中央和地方的国家档案馆。”1959年10月，中央档案馆正式开馆，各省、地(市)、县档案馆也迅速建立起来。随着经济和社会发展，档案馆的建设和管理不断发展，档案馆立法也在逐步推进。1960年3月，为贯彻中央统一管理党、政档案的方针政策，在总结全国县档案馆“广东兴宁现场会”和省档案馆“上海现场会”经验的基础上，经国务院批准，国家档案局印发了《省档案馆工作暂行通则》和《县档案馆工作暂行通则》，明确了省、县档案馆的性质、任务和工作方向，这是新中国档案馆立法的开端。由此，我国档案馆工作走上了有规可循的轨道。1983年4月，国家档案局根据档案馆工作情况的变化和多年的实践经验，将《省档案馆工作暂行通则》和《县档案馆工作暂行通则》修订为《档案馆工作通则》，成为党的十一届三中全会后第一个档案馆部门规章。1986年，国家档案局又印发了《档案馆开放档案暂行办法》（已废止，被1991年国家档案局2号令《各级国家档案馆开放办法》所代替）和《各级国家档案馆收集档案范围的规定》（已废止，被2011年国家档案局9号令《各级各类档案馆收集档案范围的规定》所代替）。1987年9月5日，第六届全国人大常委会第二十二次会议通过了《中华人民共和国档案法》，第一次以法律的形式确立了档案馆的性质和职能，1990年10月颁布了《档案法实施办法》，1991年国家档案局印发了《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》，1992年3月，国家档案局根据《档案法实施办法》第十一条的授权，制定了《全国档案馆设置原则和布局方案》报国务院批准后实施。2014年2月中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》中，又对档案馆立法有了进一步的拓展。其间，国家档案局也印发了其他一些档案馆的规章、规范性文件和标准规范。据笔者统计，截至2017年底，现行有效的国家层面出台的重要的档案馆法律法规有8件，其中法律1件、行政法规2件、党内法规1件、部门规章4件（见表1）。

2我国档案馆法律法规特点

通过对我国档案馆立法情况的梳理，可以发现我国档案馆立法的三个特点：2.1我国档案馆立法形成了多层次立法模式。从表1可以看出，从制定主体上看，有全国人大常委会制定的法律、有国务院制定的行政法规、也有国家档案局颁布的部门规章以及中央制定的方针政策。从内容上看，档案法律法规涵盖了档案馆性质、职能、收集、提供利用等档案馆管理的各个方面。表现为位阶较高的法律法规规定档案馆综合性的、原则性的要求，主要是在其中通过一些条款进行规范，如《档案法》和《档案法实施办法》。而位阶较低的部门规章则规定档案馆单项的、具体某个方面制度，专门规定档案收集、解密划控和开放利用等具体管理环节，如《各级国家档案馆开放档案办法》。2.2我国档案法律法规对档案馆的分类是在不断变化的。我国档案法律法规对档案馆的分类与时展同步，一开始统称“档案馆”，后来称“各级国家档案馆”，再到“各级各类档案馆”。这与我国各个时期档案馆发展有密切的关系。20世纪80年代中期以前，我国档案馆门类比较单一，主要是国家综合档案馆，其他档案馆屈指可数（主要是地名资料馆、城建档案馆）。20世纪80年代中期开始，其他各类档案馆得到较快发展。比较典型的有：1984年成立了中国照片档案馆，1985年成立了外交部档案馆，1986年成立了南京大学档案馆，1988年成立了首钢档案馆等。所以，在档案法律法规立改废时，开始对不同类别档案馆进行分类管理。对档案馆的分类管理说明了我们对档案馆工作的认识在不断深化。2.3我国档案馆法律法规规范的重点是国家综合档案馆。我国国家综合档案馆集中接收保管党政机关、企事业单位、社会组织的各类档案，并向社会提供利用，承担着为党管档、为国守史、为民服务的职责，发挥着档案保管基地、爱国主义教育基地、档案利用中心、政府公开信息查阅中心、电子文件备份中心“五位一体”功能，是我国各级各类档案馆的主体。因此，将国家综合档案馆作为法律保护和规范的重点内容符合我国档案馆工作的实际。

3加快我国档案馆专门立法的紧迫性

由于制定主体不同、制定时间的差异，现行档案法律法规关于档案馆的分类和定位相互之间不一致，与其他法律法规之间的衔接也不够，特别是新形势下档案馆工作面临的新问题，迫切要求加快档案馆专门立法，确保档案馆法律法规的统一性。3.1档案法律法规对档案馆性质定位的不一致。《档案法》第八条规定，中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构。《实施办法》规定各级国家档案馆是文化事业机构，《全国档案馆设置原则和布局方案》中又将部门档案馆明确为事业机构（见表2）。显然，将档案馆定位为文化（科学技术）事业机构的范围是在逐步缩小的。这一变化一定程度上反映了我国档案馆工作的现状，但存在着相下位法与上位法的不一致的问题，这既给实际工作带来困惑，也影响档案法律法规的有效贯彻落实。3.2档案法律法规关于档案馆分类存在不一致。在1984年之前，我国档案法律法规对档案馆没有进行分类，统称档案馆。在1983年颁布的《机关档案工作条例》和《档案馆工作通则》中都只有档案馆一种表述。直到1986年的《档案馆开放档案暂行办法》（已废止）有了各级各类国家档案馆的表述。《档案法》和《档案法实施办法》中分别出现了国家档案馆、各级各类档案馆和档案馆三种表述，但没有进行定义。1992年2月，经国务院批准，国家档案局在《档案馆设置原则和布局方案》中对各级各类档案馆进行了定义和分类。近年来，一些文件中对档案馆的分类又有了新的表述（详见表3）。从表3可以看出：（1）《档案馆设置原则和布局方案》是对《档案法》和《实施办法》中关于档案馆分类的专门解释。（2）《各级各类档案馆收集档案范围的规定》中的“综合档案馆”没有了“国家”这一限制词。（3）《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》中只有专业档案馆，不再有部门档案馆和专门档案馆。从时间上来看，《档案法》《档案法实施办法》和《档案馆设置原则和布局方案》都是2000年前颁布的，《各级各类档案馆收集档案范围的规定》是2011年颁布的，《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》则是2014年颁布的。随着经济和社会的发展，国家档案局可能对档案馆有新分类的打算，但由于没有以更高层级的法律法规进行明确，但不符合法制的统一性原则。虽然《立法法》有“新法优于旧法”[3]原则，但由于制定主体不一样，本文情况不适用该原则。3.3档案馆工作面临的新形势和新要求。近年来，我国档案馆事业发展迅速，新挑战、新问题也接踵而至。以信息化为基础的科技创新正在深刻影响着各个行业的发展，如具有接收立档单位电子档案、覆盖馆藏重要档案数字复制件等功能完善的数字档案馆在加快建设；新的专业档案不断形成和建立，专业档案和所属机构档案成为档案馆档案资源的重要组成部分。2016年9月，国家档案局局长李明华在全国档案馆工作会上指出，档案馆作为档案工作服务经济社会发展的主要载体，目前提供的服务对社会需求而言，仅能维持较低水平的供需平衡，与新时期经济社会发展对档案和档案馆工作的要求不相适应。造成这种情况的主要原因在于档案馆工作的供给侧，即档案在收、管、用中存在不平衡、不协调、不匹配的结构性问题，如电子档案管理上的“真空期”，馆藏档案的“休眠期”。要将创新、协调、绿色、开放、共享作为“十三五”时期档案馆事业的发展思路和发展方向。

4我国档案馆专门立法的可行性

2014年10月23日党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出，建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度。因此，加快我国档案馆专门立法顺应时代的要求。4.1我国档案馆立法积累了许多宝贵经验。从前面论述可以看到，新中国成立以来，关于档案馆法律法规数量不算不少，而且大部分档案馆法律法规是在实践推动中不断修改的（没有修改过的只有《全国档案馆设置原则和布局方案》和《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》2件），因此，开展档案馆专门立法，现在条件比较成熟，关键在于如何在现有内容的基础上进行科学的设计。将多年来不同立法主体制定的档案馆法律法规统一起来，形成一部定位准确、权责统一、内容完整、适应时代要求的档案馆专门法律或行政法规已经水到渠成。4.2地方档案馆专门立法的借鉴。近年来，为满足经济社会发展和人民群众对档案馆的要求，部分省、直辖市积极进行了档案馆专门立法的探索和实践，逐步建立健全本地区档案馆依法管理的体制机制。如上海市、浙江、四川、福建和云南等省。上述5个地方档案馆立法有几个共同特点：一是全部都是以政府规章的形式的。二是调整范围主要以地方各级国家档案馆（综合档案馆和专业档案馆）为主（上海除外）。4.3其他国家、地区档案馆立法的借鉴。2017年，国家档案局政策法规司选编出版了《境外国家和地区档案法律法规选编》，书中介绍了18个国家和我国澳门特别行政区、台湾地区的档案法律法规。其中，11个国家的档案法律法规名称上使用了“档案馆法”或类似表述，如法国、丹麦、芬兰的《档案馆法》、冰岛的《国家档案馆法》、日本的《公文书馆法》和《国立公文书馆法》（日本的公文书馆即档案馆）、澳大利亚的《1983年档案馆法》、爱尔兰的《1986年国家档案馆法》、南非的《国家档案馆法和档案法》、美国的《国家档案馆与档案管理局法》、加拿大的《图书馆与档案馆法》[4]。当然，一方面，虽然各国名称上用了“档案馆法”一词，但内容上除了档案馆以外，还有关于档案管理的各项制度；另一方面，各国档案管理体制的不同，直接反映出档案馆立法的特点。

5我国档案馆专门立法的路径选择

既然我国档案馆专门立法宜早不宜迟，应该通过什么方式进行呢？笔者认为可以有如下两个路径。5.1在《档案法》中专设“档案馆”一章。鉴于我国已有《档案法》，再通过全国人大常委会制定一部《档案馆法》的可能性不大。而在《档案法》中设立专章，也不失为一种办法。现行《档案法》共有27条，关于档案馆的条款有11条，分别使用了“各级各类档案馆”“国家档案馆”“档案馆”等三种表述方式，设定的权利和义务也不相同。显然，将分散在各章各条中的有关档案馆的内容和档案行政法规、部门规章中有关内容进行汇总、优化，专设“档案馆”一章，更有利于突出法律对档案馆的促进和保护，维护档案馆法律法规体系的统一性。5.2以国务院行政法规的形式出台《档案馆条例》。这是一个比较可行的路径。如果《档案法》修改时没有设“档案馆”专门章节，或者《档案法》中专设“档案馆”章节过于原则，由国务院制定《档案馆条例》就很有必要了。2015年国务院制定的《博物馆条例》以及2017年第十二届全国人大常委会第三十次会议全国人大通过的《中华人民共和国公共图书馆法》，为加快档案馆专门立法提供了立法借鉴。2011年6月，国家档案局的《国家档案法规体系方案》中，也将《档案馆条例》列入新制定的行政法规目录中，但是进展不明显。

6我国档案馆专门立法要明确的主要问题

进行档案馆专门立法，重点要加强档案馆的顶层设计和制度建设。笔者认为，我国档案馆专门立法应重点明确以下几方面问题：6.1构建我国档案馆事业发展的基本制度。这些基本制度包括我国档案馆的性质、任务、分类以及档案收集、保护、流转、开放和利用等。比如，近年来，各地正在朝着1（地方国家综合档案馆）+X（各系统、各部门成立的档案馆）的模式进行档案馆布局和建设，同时，一些个人档案馆[5]也在建立。因此，从构建具有中国特色的档案馆体系来说，档案馆法律法规的调整对象应该既包括利用国有资产设立的档案馆，也包括利用非国有资产设立的其他档案馆，确保各级各类档案馆都能够在法治的轨道上开展工作。6.2明确信息时代档案馆的地位与作用。信息化时代，档案馆也正从“纸与铁”的时代加速迈入“数与网”的互联网时代[6]。2015年国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》（国发〔2015〕50号）中指出，加强数字图书馆、档案馆、博物馆、美术馆和文化馆等公益设施建设，构建文化传播大数据综合服务平台，传播中国文化，为社会提供文化服务。这对档案馆来说，是挑战，但更多的是机遇。有的地方政府成立了“大数据管理局”，建立本地区大数据库和各类数据平台，负责辖区数据的管理[7]。显然，档案馆在大数据管理中的地位和作用，是需要在法律法规中予以明确的。特别是在借助科技力量建设和管理顺应时代潮流的数字档案馆或智慧档案馆的过程中，离不开立法的超前预判和保障。6.3促进档案的开放与利用。档案的价值在于利用。在《政府信息公开条例》《档案法实施办法》和《各级国家档案馆开放档案办法》中，都只对国家档案馆开放有明确规定（即便如此，各级国家档案馆在向社会开放利用档案过程中，依然存在到期档案开放率不高、档案价值发挥不够、公共服务的认知度和用户满意度不高等问题），但是对部门档案馆、部分公共事业企业单位档案馆（电力、燃气、公交）按照现行档案法律法规没有对社会公开的义务。而在法治国家、法治政府、法治社会一体建设和“互联网+政务”建设过程中，国家都要求上述部门履行公开相关档案信息资源的义务。2016年9月5日，国务院印发了《政务信息资源共享管理暂行办法》，要求2018年底前，建成国家政府数据统一开放平台；2020年底前，逐步实现民生保障服务相关领域的政府数据集向社会开放。这无疑对档案馆今后的开放利用工作有很强的指导意义。

总之，在建设中国特色现代化档案事业体系的过程中，档案馆工作不可或缺。加快我国档案馆专门立法是解决新时代下档案馆发展难题的重要途径，是依法治档的必然要求，是档案馆事业高质量发展的法治保障。

作者:徐广虎 单位:南京市档案局