精准扶贫和精准脱贫法律关系

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从社会法治意义上说，精准扶贫和精准脱贫之间的关系是帮扶主体与被帮扶主体的扶贫义务与脱贫权利的精准对应关系。精准扶贫和精准脱贫的法治，就是建构并调整这一关系。关于建构精准扶贫和精准脱贫的扶贫义务与脱贫权利的精准对应关系并使精准扶贫和精准脱贫全面法治化，法学界是有共识的。（1）对精准扶贫法律制度的实质进行深度解析。以往通行的理论，将扶贫分为经济扶贫、能力扶贫、权利扶贫。由于经济扶贫只解决“输血”问题，因而，近些年来，学界越来越重视对具有“造血”功能的能力扶贫和权利扶贫的研究。近期，有学者认为，能力扶贫和权利扶贫的关键在于扶贫和脱贫要具有充分性，因为精准扶贫的关键在于扶持对象具有脱贫的能力及权利，扶持对象有了充分的脱贫能力及权利，才会具有越来越强的致富本领和保障，从根本上解决“返贫”和“致贫”背后人的因素和保障因素问题。（2）提出精准扶贫的法律制度建议。学者多强调精准扶贫对精准脱贫的“先行”制度：其一，多以社会福利理论为依据，认为在精准扶贫法律制度构建的设计过程中，应不断扩大和增加国家的公共职能，凸显政府的给付义务，通过规范行政给付先定实现扶贫的目标；其二，借鉴外国反贫困立法经验，特别是在借鉴英、美、日及东南亚等发达国家或地区以及巴西、印度、泰国、墨西哥、委内瑞拉、孟加拉等发展中国家的反贫困法立法经验的基础上，规范救济制度，强化福利制度；其三，针对地缘条件改善、基本生活维持、弱者素质关爱三种精准扶贫类型，学者们对生态搬迁扶贫、精准扶贫的生活救助（包括支持就业、实行低保、医疗救助）、精准扶贫的弱者素质促进（包括基础教育、医疗服务、关爱服务）等法律制度进行了不同程度的探讨；其四，多从政府职权的界定出发，包括政府在精准扶贫制度设计、扶贫资金投入、提供必要的保障以及监督等方面的职权界定，认为专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫的制度构建基础是政府职权的确定。（3）关于精准脱贫法律制度的长远意义。随着对精准扶贫制度化的研究不断深入，多数人认同精准扶贫是一项长期的事业，其根据是致贫和导致返贫的背后诸多因素特别是人的能力因素长期存在，所以需要法律制度促使这些因素的改善，以此建立可持续机制，尤其强调建立具有赋予脱贫权利、判断扶贫精准性、规范精准扶贫义务履行等作用的精准扶贫法律制度，以形成长效机制。关于扶贫精准性与扶贫机制长效性法律制度保障问题，学者们认为精准扶贫的目的是精准脱贫，只重视扶贫手段并不能从根本和长期解决脱贫充分性问题。

早先，我国精准扶贫的法律制度，涉及包括民商法、行政法、经济法等在内的诸多法律部门，这在许多省份有关扶贫的地方立法中表现得十分明显。近年来，精准扶贫和精准脱贫着重解决我国精准脱贫的“质量”问题：（1）扶贫长效性问题。扶贫的运作多以扶贫义务的履行为中心，不断强化给付义务，其对应的脱贫权利多集中于解除后顾之忧方面（如社保、搬迁、修路等），但在提升扶持对象能力素质方面缺少有效措施。（2）整体公平性问题。对不同脱贫权利进行评价的系统和标准比较紊乱，不同扶贫主体运用不同标准评价不同的脱贫权利，使得扶贫义务对接各个“权利”只能“各吹各的号”，致使出现“大量的标准差异”“评价难以精准”的现象。（3）权利义务对接的效率问题。即使有一些扶持对象的脱贫权利评价“精准”了，也在项目安排、资金使用、措施等方面，对接缓慢甚至对接不上。进一步突出社会法律关系，要在两个方面下功夫。（1）使精准脱贫法律制度的理论得以深化和具体化。首先，将“提高脱贫质量”的总要求，具体化到“脱贫能力提升”的权利实现的体制机制上来。应用“扶权”理论，包括脱贫能力提升权利的类型化理论和“量”化理论，履行精准扶贫义务，提升扶持对象的脱贫能力。其次，将精准扶贫义务和精准脱贫权利的落实纳入国家治理（如精准扶贫的政府主导、促进、给付）和社会治理（如对精准脱贫权利的社会评价、社会服务）相结合的轨道，将“治理”与法律制度相契合，建构精准扶贫和精准脱贫治理体系法制化理论。（2）使精准脱贫充分性的制度体系得以具体构设。首先，抓住我国当前乃至今后在精准脱贫方面存在的“扶权”不充分问题的“关节点”，一方面解决脱贫能力提升权利的精准分类及“量”化问题，另一方面解决扶贫义务精准对接脱贫能力提升权利的体制机制问题。这是落实关于精准脱贫的讲话以及中国共产党第十九次全国代表大会关于“注重扶贫与扶志、扶智结合起来”“真扶贫、真脱贫”等“能力提升”要求的深层次问题和关键。其次，运用精准脱贫法治的理论成果，对精准扶贫义务和精准脱贫权利关系中“扶权”不充分的现象进行更加全面的梳理，更加系统地分析并深刻地揭示“扶权”不充分的原因，特别是在脱贫权利分类及评价方面不充分的深层次原因，进一步和具有创造性地提出并阐释解决“扶权”不充分的深层次问题的制度体系。“扶权”关系涉及调整精准扶贫义务和精准脱贫权利，其内外结构比较复杂。以精准扶贫的社会评价主体制度及其权利、义务配置与各方面制度对接的法律制度为例。不仅要确认其中的评价主体资格、招标投标规程、评价主体的操作规程，而且要明确政府、评价主体与被评价主体之间的权利、义务关系，如“政府购买的脱贫权利评价的项目和标准的确定”“中标后评价主体与被评价主体的对接和工作展开”“政府与公众对评价数据的评价”等，还要特别考量社会组织作为评价主体展开精准扶贫评价的社会成本（精准扶贫评价的重叠性）和有效性的节点以及精准脱贫的内生动力、实施脱贫的法律制度与各方面制度的具体对接机制，最终建立与精准脱贫权利对接的、具体的、有操作性的制度体系，以保障脱贫权利实现的充分性。

要全面落实“扶权”关系中的精准扶贫义务和精准脱贫权利，必须坚持以新时代中国特色社会主义思想为指引，特别是以关于精准脱贫攻坚的系列重要讲话，包括2018年2月12日在四川成都市打好精准脱贫攻坚战座谈会上的讲话精神为指引，将精准脱贫攻坚纳入“五位一体”总体布局、“四个全面”（特别是全面依法治国）战略布局，落实中国共产党第十九次全国代表大会关于国家治理和社会治理及法治的现代化精神。针对“以往学界过多强调精准扶贫义务‘本位’，轻视精准脱贫权利内涵，使精准扶贫义务对接精准脱贫权利产生不充分”的问题，我们在近些年的研究成果中开始突出了对如何平衡、调整精准脱贫权利和精准扶贫义务之间关系这个问题的研究，主张脱贫权利“本位”，强调脱贫权利实现充分性的价值，主要观点有三：第一，基于社会法的“扶权论”，提出扶贫义务以脱贫权利为基础来履行的理论，强调精准扶贫义务的“扶”与精准脱贫权利的“权”是“扶权”关系，主张通过建立法律制度来确立和调整这种义务和权利的关系，以保障“调整”充分性的需要；第二，脱贫权利是“脱贫能力提升”的权利，包括减少后顾之忧的能力提升的权利和脱贫素质提升的权利，扶贫义务应当对应这些权利来展开，形成精准性的“扶权”关系；第三，精准扶贫义务对应的脱贫权利应当“量”化并建立相应的制度，使不同的脱贫权利具有不同的“标准”并得到精准实施，以此保障“精准”的充分性需要。脱贫权利类型化和“量”化的制度，应当是近期理论研究的重点。以往的精准扶贫类型，多集中在地缘扶持（扶贫搬迁、基础设施）、劳动保障（就业等）、公共服务（教育、医疗和对弱势群体关爱）等扶贫义务方面，较难适应对接精准脱贫权利体系分类的脱贫攻坚需要。以往的扶贫对象、数量、方式，主要是由分散的各级国家机关以及基层组织的工作人员确定的，至于不同对象因何贫困、贫困程度多大、适用哪种扶贫方式，则缺乏具体的分类，进而难以具体对接不同的脱贫权利。尽管实施精准脱贫攻坚，增加了对致贫原因进行摸排和确认的要求，但由于缺乏一致的分类标准，以致“精准性”大打折扣。因此，要解决脱贫权利的“充分性”问题，对不同致贫原因带来的具体脱贫权利进行分类数量评价，并建立相应的制度体系，就成为关键。

作者:汤黎虹 单位:温州大学法政学院