农地发展权保障法律机制分析

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摘要：农地发展权是农村土地基于增值发展的需要而进行集约化利用或改变土地性质为建设用地的权利。设置农地发展权，有助于农民融入新型城镇化进程，有利促进农民主体性发展，有利于推动农村市场经济发展。保障农地发展权，不仅应制定《农地发展权法》，加强立法保障；而且优化村民自治，为农地发展权实现提供基层制度支撑；更要规范农地发展权流转，强化执法监督。

关键词：农地发展权；新型城镇化；法治

一、农地发展权的内涵阐释

农地发展权是农村土地基于增值发展的需要而进行集约化利用或改变土地性质为建设用地的权利。农地发展权源于土地发展权的引申，而土地发展权是从土地所有权中分离的一种财产权利。我国的土地所有制分为国家所有制和集体所有制，故土地发展权可分为国有土地发展权和农地发展权。农地是农村集体所有的土地，农地发展权是从属于农村集体土地所有权的从权利。在新型城镇化进程中，农地发展权实现的路径主要有：其一是农地被国家征收改变为国家建设用地；其二农地性质改变为农村建设用地；其三为集约化用途对闲置的农地出卖给他人。在城镇化进程中，农地的财产功能日益凸显，农民融入城镇化化进程，需要一定的资金或资本支持，农地是农民赖以生存和发展的基本资源。农地发展权的基本特征，主要在于：第一，农地发展权是一项与农地所有权紧密的用益物权。第二，农地发展权是一种区别于农村土地所有权的独立土地财产权。虽然农地发展权是从农村土地所有权派生出来的权利，却是分离出来相对独立的财产权。在农地所有权转让和不转让情形下，农地发展权权益都能实现。如在不转让所有权或使用权的情形下，权利主体可以通过利于农地发展增值的方式再转让土地使用权。如，农民将自己的闲置的农地在一定期限转让使用权给他人。第三，农地发展权设立目标在于权利主体为了获取农地发展利益。农村土地作为不能再生的稀缺资源，是广大农民生存和发展之本。农地本身是静止的权利客体，不会主动追求发展，然而作为理性的权利主体农民总是追求利益最大化。基于此，农地发展权有一种追求农村土地利益发展的趋向。

二、新型城镇化进程中农地发展权设置必要性分析

（一）设置农地发展权，有助于农民融入新型城镇化进程。“三农”问题一直是我国经济社会发展的重大“瓶颈”，也是制约我国城乡一体化发展的重大障碍。2014年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了走中国特色新型城镇化道路，社会主义新型城镇化是推进我国解决城乡发展一体化的关键举措。新型城镇化将农民聚集在城镇居住，而城镇生活成本比农村明显要高的多。没有一定的资金积累的农民在城镇生活普遍缺乏资金支持。大多农民在农村生活的基本资本主要是土地。尽管“土地是财富之母”，但国家禁止农地向农村内部集体组织之外流转，实践中绝大部分农地价值远未实现。如果我国立法上设置农地发展权，并将农地发展权权属主体配置给农民的话，农民基于农地发展需要而集约化利用或改变农地用途进行流转。通过农地流转而获得一定的相应资金，必将夯实其融入城镇生活和发展的资本，从而有效地推动我国新型城镇化的进程。（二）设置农地发展权，有利促进农民主体性发展。发展权是一种主体性权利，最终追求的是主体的自由而全面的发展，“发展权以人的全面发展和价值实现为终极理想。”[1]（P60）主体的发展必须依靠相应的客体才能实现。一般而言，农民作为发展主体，与农民拥有的权利和财富与呈现正相关关系。农民拥有的权利和财富越多，农民越能摆脱客观必然性的制约，获得更多的自由和尊严，自我幸福感就越强，农民主体性就能得到更好的发育。农民作为社会主体在获得温饱之后必将追求发展。而自古以来“官出于民，民出于土”，农地是农民赖以生存根本，发展的基点。在新型城镇化进程中，很多土地的价值是巨大的，只是受制度的限制，农地价值没有得到有效实现。设置农地发展权，能将农村土地作为财富客体的价值有效实现，大大提高农民的财富收入。农民财富收入的提高，必将激活农民的自我发展热情，不断提升农民的幸福指数。因此，农地发展权制度设置和有效配置，是农民主体性发展的经济制度安排。（三）设置农地发展权，有利于推动农村市场经济发展。市场经济是以资源配置最优化为经济发展的基本要求。不同主体占用的不同资源之间以效益最大化为原则进行资源流动，从而现市场主体之间的利益诉求。农民作为社会主义市场经济的利益主体，有着凭借自己资源实现自己利益最大化的利益需求。自古“官出于民，民出于土”，土地是农民安身立命、养家糊口的最基本的资源，农地是农民的命根子。农民拥有的社会资源本身就很少。农民参与市场经济交换的主要是农产品，而农产品都产自于农地。可见农地是参与社会主义市场经济原点或出发点。设置农民发展权，一方面让农民通过经济效益最优化利用土地从而实现利益最大化；另一方面，农民在自己缺乏提高农地利用效能的前提下，通过农地发展权转让获得较大一笔资金、增强农民作为社会主义市场经济主体的经济实力，从而在市场经济中谋求更大的发展。以保障农民作为社会主义市场经济主体利益最大化需求的科学合理农地发展权配置，将直接影响农村市场经济发展水平。

三、保障农地发展权的法律机制

（一）制定《农地发展权法》，加强立法保障。立法是权利保障的前提，通过为权利主体提供法律规范，为公民权利的实现提供制度保障。科学界定和配置农地发展权，实现农地发展权法治化，是保障农地发展权实现农民土地利益的基本路径，“消除阻碍国内发展权成长的法律因素，关键要做到立法必须在民主化科学化的基础上以发展权为依归。”[2]为了保障农地发展权的实现，在立法上确立农地发展权相关法律法规势在必行。具体而言：首先，修改宪法，增加发展权保障条款。宪法是国家的根本法。宪法宣示是对权利最高的保护，宪法的保护是终极意义的人权保障。《宪法》第三十三条第三款“国家尊重和保障基本人权”之后，增加一款作为第四款，即“国家全面、平等地保障公民发展的权利。国家将采取一切积极措施促进公民发展。”发展权的入宪，为公民发展权的保障提供了宪法依据，也为农地发展权的保护提供了宪法基础。其次，制定《农地产权法》，为农地发展权保障奠定基本法律规范。我国土地实行的是社会主义公有制，分为国有制和农村集体所有制。由于国有制和农村集体所有制在土地性质、使用用途、权利归属等方面存在很大差异，建议对农地产权保护实行单行法保护更有助于农地地产权保护。为了更有效地保护农民土地产权，建议国家制定《中华人民共和国农地产权法》。由于农地发展权是农民土地产权的子权利，故而农地发展权保障在该法中应作为重要章节加以规定。农地发展权如下几方面必须在该法中予以重点规定，其一明确农地发展权的性质，明确农地发展权和农地所有权的关系，前者是后者的子权利；其二农地发展权归属应归属于农民集体和农户个体共有，但农户个体应占80%~90%；其三国家对农地产权主体利益分享规定，在利益归属于农地产权主体基础上，国家为了公共利益和公共事业兴办可以通过税收征收一定的农地发展权实现利益。最后，废除或修改与宪法和农地发展权基本法相悖的其他涉农法律规范。为了保证涉农法律的统一性，应该对涉农法律进行清理，修改涉农法律中所有与《农地产权法》精神和规定相违背的法律法规规章等所有相关的法律条款。（二）优化村民自治，为农地发展权实现提供基层制度支撑。制度创新不仅是农地发展权实现的基本要求，也是农民土地权益保障的基本驱动力。“村民自治是农民政治发展权的权利起点”及其“实现的基础性制度安排。”[3]然而村民自治由于制度设计的不完善，运行中常常出现种种问题。目前农地发展权保护尚未纳入村民自治相关法律，严重影响了农地发展权的权益保护。因此，优化村民自治，修改《村民委员会组织法》势在必行。第一，修改《村民自治法》，将农地发展权实现纳入村民会议议决事项。农地发展权是在新形势下农民的一项基本权利，目前尚未作为一项权利在我国有关涉农法律中得到保障。农地发展权不仅是一项个体权利，也是一项集体权利。农地发展权实施不仅关涉农民个体利益，也与相应的农民集体的利益息息相关。因此，应修改《村民自治法》第24条，将农地发展权的实施纳入到村民会议议决的范畴。可以规定，村民为了“在不违背国家农地整体规划的基础上，根据土地发展的需要，将土地出让或出租本村以外主体使用事项。”不违背国家农地整体规划，主要是指不得擅自将耕地改变用途。第二，修改《村民自治法》第30条，将农地发展权行使纳入村务公开事项。公开，才能透明；公开才能公正。农地发展权行使事关全村土地利益的大事，不仅应纳入村务会议予以议决，而且必须加强村务监督。故而必须将该条纳入村务公开的范畴。村内应对行使农地发展权的土地范围、面积、是否符合国家土地规定以及土地款项分配等事项进行进行公布，让农地发展权的实现程序完全运行在“阳光”之下。第三，赋予村民小组土地所有权，为农地发展权实现奠定组织基础。我国农村集体土地所有权存在“事实上的体制和法定的体制”不一致现象，[4]（P104）行政村掌握了法定的农村集体经济所有权，而农村集体土地所有权的实际权力却掌握在村民小组。根据2015年初华中师范大学中国农村研究院对548个村的调查，80.47%的村庄以小组为单位分田到户。[5]2015年中央一号文件指出，“在有实际需要的地方，扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点。”农地发展权是农地所有权的派生权利，其实现依附于农地所有权。为了实现农地发展权，切实保障农民个体农地发展权实现权益，有必要在立法中直接将农地所有权归属进行修改，将现实中归属于村民小组的农地直接在法律上确定为所有权主体为村民小组，归属于村民小组之外的农地法定为农村“村”集体所有，从而实现“事实上的体制和法定的体制”一致。（三）规范农地发展权流转，强化执法监督。土地流转往往是土地资源从低效益主体流向高效益主体，是实现土地资源优化配置的重要途径。农地发展权的实现关键在于土地的流转，一定范围的农地所有者或经营者，往往由于所有拥有的技术资源、信息资源以及经营能力有限，只有通过土地流转，将有关农地流转到其他主体中，才能最大化实现农地资源的价值。虽然我国没有在法律层面赋予农地发展权，但农地发展权现实流转却在一定范围内存在。但由于缺乏法律的明确规范，现实中农地发展权流转存在种种问题。因此，很有必要规范农地发展权流转，主要应从以下几个方面着手：第一，建立健全农地发展权流转的合同管理制度。在农民土地承包环节国家对实行的是合同制管理，笔者以为，把合同制管理应该贯彻到农地发展权流转中。通过农地发展权合同制管理，不仅能规范农地发展权流转，更重要的是通过合同签订，明确发展权流转主体双方的权利和义务，以及违约责任，从而使农地发展权流转纳人到法律保护的范畴。第二，规范了农地发展权流转的程序，实现有序流转。“程序创造了一种根据证据资料进行自由对话的条件和氛围，这样可以使各种观点和方案得到充分考虑，实现优化选择。”[6]（P28）农地发展权属于农地所有权的派生的产权。农地发展权流转关涉一定集体范围内农民的生存和发展。相关农地发展权的流转，属于村集体所有的应召开村民会议或村民代表会议，按照《村民委员会组织法》规定的村民会议召集和议决程序进行办理。实际上，农村的土地大部分属于村民小组所有，故而应遵循《村民委员会组织法》第28条，由本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加组成村民小组会议，到会人员的过半数同意可进行农地发展权流转。第三，控制耕地发展权流转，严守耕地底线。耕地是人类的生存命脉，在农地产权流转中坚决禁止耕地发展权流转，政府有关部门必须严守耕地管理制度，确保我国18亿母耕地红线。对于因为当地整体发展需要必须实施实行耕地发展权流转的，必须实行“占一补一”制度。除了在法律层面有力规范农地发展权流转外，加强执法监督也势在必行。政府有关土地监察部门应加强执法监督。农地发展权实现的土地监察，关键是严防政府滥用征地权侵犯农地发展权。为保证土地监察的独立性，应实行制度创新，改变土地监察部门上下级业务上的指导与被指导关系为垂直领导关系。这样，土地监察部门势必摆脱地方本级政府的控制，在土地监察中实现独立与超然。如此，土地监察部门在对农地发展权实现的监督中更做到依法办事，保证土地监察的公正性。新成立的国家监察委员会及各级监察委员会应将包括农地发展权在内土地腐败监察作为重点。

参考文献：

[1]汪习根.法治社会的基本人权———发展权法律制度研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2002.

[2]汪习根.发展权的后现代法学解读[J].法制与社会发展,2005,（6）.

[3]丁德昌.村民自治与农民政治发展权保障[J].求索,2016,（8）.

[4]费孝通.江村经济[M].北京:商务印书馆,2002.

[5]徐勇.探索村民小组集体所有制形式[EB/OL].（2015-07-27）www.zgxcfx.com/Article/89786.html．

[6]季卫东.法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考[M].北京:中国法制出版社,2004.

作者:丁德昌 单位:湖南文理学院