旧城改造中存在的法律问题与对策

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一、旧城改造的概述

（一）旧城改造的涵义

城市，作为一个生态实体，其生长和维持是一项长期规划的事业。当城市经历局部或部分地老化、病死，进而开展规划性的改造、替换性地修补疗养，便是“旧城改造”这一词汇的开始。顾名思义，旧城改造就是指对已经不再适应目前城市的经济、社会发展需要，从而进行物质环境部分的改造和开发，促使城市的整体功能能够得到进一步的改善和提高。然而，在王军笔下的北京，旧城改造是“成片推倒四合院平房区建设高层建筑的大规模房地产开发模式”，当然也有1950年时对“梁陈方案”的全盘否定。这就像是全国政协委员冯骥才提出的“规划性破坏”概念一样，旧城区内的房子越拆越密，社会矛盾便是越拆越多。而在可持续发展的前提下，这样的大改大建模式是万万不行的，所以旧城改造就必须遵循一种能够长远发展的规律，从而实现改善和提高城市整体功能的目的。

（二）当前旧城区在我国的改造现状

每一个不同的城市，每一个不同的旧城区，在社会发展的大潮流下，都经历着不同形式的旧城改造。中国城市化的发展推动着各地的旧城更新去呈现一个多模式、多层次的发展态势。

1.旧城改成的千篇一律

像是书中所描绘的“三十年代我家坐落在北平东城北总布胡同，是一座有方砖铺地的四合院，里面有个美丽的垂花门，一株海棠，两株马缨花。”的梁林旧居早在2011年10月份时就被拆毁了倒座房和第二进北房，直到2012年1月27日梁林故居被毁事件才被媒体报道披露。而像南北汇通、中外融合的广州岭南文化，东山、西关等具有传统文化特色的骑楼、旧屋同样在旧城改造中轰然倒塌。广州“东山小洋楼”等特色旧建筑拆迁、改造个案也是引起了极大的轰动。

2.旧城改成的受众群体

放眼整个我国的旧城改造，无论是逐渐消失的北京胡同和四合院，还是上海的弄堂，岭南的骑楼。在旧城改造整个工程中，受到伤害的远不止文物遗产、历史街区，还有在旧城区中居住的原居民，以及那些纵观历史长河的城市文化。毕竟，人才是城市的最主要分子。虽说城市没有我们人便不复存在，然而没有城市的我们，又是否得以存在呢？

二、我国旧城改造中所存在的法律问题

（一）追求经济利益与强调社会效益的矛盾冲突

拆迁户与开发商的僵局，以及房子那戏剧化的危险困境，在开发商以及整个城市追求经济利益的步伐下，社会效益总会被人拿起又放下。关于拆迁，我国宪法也有规定，一般国家为了公共利益的需要，都是可以依照法律规定对土地实行征用。因为城市土地归国家所有。然而就像是梁晓声在《中国社会各阶层分析》一书中说的一样，“城市平民和贫民”作为城市社会阶层中最末流的那一层，因为在生活上更多依赖了社会网络所提供的物质服务和精神支持，所以旧城区中所形成的独特的文化氛围大部分是由他们而起，而旧城改造在房地产公司的商业运作下进行，从而无法基于社会公平原则和人文精神，去很好地保护旧城区居民的利益。所以表面上看来是房地产公司与被拆迁户的赔偿金问题，但实际上是在拆迁中房地产公司更多地无视了旧城居民精神方面的需求，从而打断了城市的文脉。

（二）旧城区中的历史文化街区法律保护缺失问题

由于历史、社会、经济、文化等方面的原因，越是靠近市中心的旧城区，便越是大量传统历史文化街区的聚集地。历史文化街区强调的就不仅是单独的个体建筑了，而是地段内的整个历史环境。有时候，历史建筑的单个文物价值并不高，而历史环境的整体性才是真正的价值体现。在我国，历史文化街区的立法几乎是空白，就算有些稍微涉及的文件，诸如《城市紫线管理办法》以及地方性的《汕头市经济特区小公园开埠区保护条例》。但其涉及内容的广度与深度仍然不足，在保护运行发展的过程中，具体到点面的管理操作所可能涉及的法律问题仍十分欠缺。而历史文化街区中，不止个体建筑所涉及的产权问题，整个街区的规划等诸多问题，其复杂性都是造成在实际保护过程中法律法规的执行力所存在的弹性大、出入大的主要原因。城市规划本是一种行政执法的过程，而历史文化街区作为城市规划的重要组成部分，其保护就必须纳入到城市规划实施管理体系当中，从而依赖于系统的、严密的法律法规体系。

（三）旧城区中建筑产权不明晰问题

如中山大学教授冯原所说，“产权问题一直是困扰老房子保护的重要原因。”不期然，这也是困扰旧城改造以及房地产公司开发的重要原因。产权，作为在一系列可选择的排他性行为中做出选择的权利，能够在通过调节成本的前提下，限定行为的边界或是激励人们做出选择。所以在市场条件下，推动旧城改造的主体依据理性的产权限定行为集合，做出较优选择，从而促使这种行为集合对旧城改造空间结构起到累积式的更新作用。我国的旧城区一般是以传统街坊为主的街区，是城市不断经过历史的发展一步一步所形成的现存环境。而作为邻近港澳的岭南地区，其旧城区由于多种因素，更是城市的中心地带，其房产大多为侨房。由于历史原因，我国的私有房产，特别是侨房，都难以寻找回产权人，同时又缺少合法的人。所以由于产权不明晰，在旧城区中的历史建筑物就更难以得到保护。一般来说，产权人就是建筑物的保护责任人，但当产权人下落不明或房屋权属不清晰的情况，房屋的代管人便是保护责任人；再没有代管人的，使用权人是保护责任人。这在2014年2月1日实施的《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》以及2014年6月1日实行的《汕头经济特区小公园开埠区保护条例》中都有相关规定。在历史建筑的保护上，产权问题是根本，如今大多的居住主体与产权归属都无法达到同一。这势必造成由于产权不明晰，历史建筑的修缮保护出资的难题，而政府也不可能为其一一埋单。

（四）旧城改造中的市场运作机制偏差问题

旧城改造项目一般采取一种由政府主导、企业开发、市场运作的方式进行。所以，当城市改造资金不再由政府提供时，市场机制的运行就必定带来以盈利为主要目的的改造模式。当前，一个街区的改造，可能是由一家大型的房地产公司主导，也可能是由多家开发商公共参与进行，再由政府提供一定的优惠条件和相关政策。在这种情况之下，假如政府为了满足开发商利益，必定会做出一些不合理的让步。而缺乏有效的相关政策和规范来约束开发商的行为，无法使之满足城市的总体规划要求，便会造成改造局面的失控，从而造成极其恶劣的后果。在旧城改造中，引入市场运作机制，其主要目的是为了更加有效地利用改造资金，从而减少政府财政负担，并能够以此通过市场的运作达到多方互利的目的。然而市场机制的运行，经济利益的巨大驱使，在缺乏法律法规的约束时，便极易造成市场运作对旧改的改造偏差。

三、完善我国旧城改造中的法律问题的思考

（一）旧城改造信托模式的制度引进

在美国，旧城改造信托具体是指，为了实现旧城改造的信托目的，被改造区域内的居民将其土地及建筑物等不动产交付给进行旧城改造的信托机构。因此，旧城改造信托即是，在进行旧城改造后，将更新后的不动产进行处分，从而获得信托收益后，用来分配给受益人的行为。不过目前在我国尚未有成熟的旧城改造信托的概念，但是根据信托的基本理念和我国《信托法》对信托的定义及旧城改造信托的实践，我们可以得出旧城改造信托的定义，当旧城改造区域范围内的居民及政府作为委托人，基于对作为受托人的信托机构的信任，将其房屋的所有权等财产通过合同的方式委托给信托机构，由信托机构以此资产作为依托，向市场募集信托资金，以募集来的资金来进行旧城改造的工程。当旧城改造完毕后，信托机构将会按照信托合同已约定好的分配额度将信托财产分给居民、政府及投资者，从而完成这一系列的信托行为。信托机构在旧城改造整个大工程中，始终是作为一个非政府性的专业机构，以第三方的身份来介入工作。这样不仅可以缓和政府和民众的直接对抗矛盾的激化，还可以以信托机构本身的专业资质和良好信誉，及其浓厚的商业性和竞争性去更充分有效地运用旧城改造资金，从而达到保障民众的切实利益的目的，也达到保护旧城区域中历史文化街区的目的。我国目前的旧城改造，大部分是以政府或者是政府控股的企业来主导或直接操作，而工程中所需要的庞大资金，是政府财政的沉重负担，也是企业极大的资金负累。在资金运作的过程中，往往可能因为资金链的断裂，从而发生旧城改造工程的全面停滞，就如汕头市小公园片区的改造，长达10年的停工状态。

（二）建立旧城区中的对历史街区的调查制度和登记制度

旧城区所现存的历史街区、历史建筑，可能随着社会的发展，房屋民宅的新建，从而匿藏于无人问津的大街小巷之中。所以，对旧城区中的历史街区保护，就需要更好地掌握街区的现状和文化现状。然而单靠政府部门所存档的规划材料是不足以详尽掌握的，这就需要在对历史文化街区有一个细致的摸底调查，然后依据一手资料作出科学合理的分析，进而作出进一步的规划。历史文化街区由于其历史、政治、文化等因素，需要更多专业人士来进行保护工作，所以这就要求我们建立起一个对历史文化街区的调查制度。在通过建立起这样的一个制度，达到完善历史街区的资料，也通过法律法规对历史文化街区的认定、调研、分析、规划、维护及监督等进行严格规定，从而使历史文化街区的调查工作法制化。而且在调查工作中，还可适当加入公众参与的调查部分，通过联合当地的民间组织、专家学者，以一种更为亲近街区的身份进行调查活动，从而达到收集历史街区文化方面的资料。这些资料便能为历史文化街区的确立、规划和维护提供一个辅助性的材料帮助，既有助于市民充分了解、积极参与到保护历史文化街区的活动，也有助于国家和地方政府更完善地实施旧城改造的工程。

（三）建立完善无主历史建筑的政府收纳管理制度

在无法明晰产区前提下，历史建筑既无产权人，又无代管人和使用权人。这样的历史建筑就需要政府担责。所以，对于无主的历史建筑，政府应该建立完善无主历史建筑的收纳管理制度。对于高房龄的，例如建设时间达到70年以上的建筑，房产登记簿上记载的历史房屋。如果没有业主或继承人的，即推定业主死亡且无继承人，将该历史建筑收归为国有财产，为政府负责日常的维护修缮。历史建筑的文化保护属于社会公共利益，在没有私人利益的介入下，政府承担对其的管理责任。也正如广州市律师协会民事业务委员会主任詹礼愿博士所说，建议由财政部门牵头制订《无主财产国库收纳管理办法》，以立法的方式明确无主历史建筑的责任主体。

（四）发展权转移制度的可行性借鉴运用

发展权，是指一种能够改变土地用途或提高土地用度的权利。通俗地讲，就是一种从土地所有权中分离开来的财产权，而且这种财产权兼具了独立性与可转移性，是可以与土地所有权中相分离的，既可进行支配，又可单独出售。而发展权转移，则是用发展权的出售所得作为成本，来补偿土地所有权人在土地发展受限的损失。因为发展权是可以通过公开的市场交易所购得，所以所购得的发展权将对于希望以特许发展强度建筑的建设者，有额外强度增加的获利，对于移出建筑的卖方也可从中获得合法的利益。其实，将发展权转移制度运用在旧城改造上的这种做法，在美国、日本等国家地区都卓有成效。发展权转移制度的出发点是为了保存和维护旧城改造区域内的传统街道与具有历史价值的街区及建筑物，同时又是为了促进该区的再发展，强化此区域的产业特色，从而提升整体区域空间的质量。发展权转移制度，在尊重旧城改造区域中产权人的财产权上得到了很好的体现。它采用土地发展权为主的补偿方法，以此改变所有权人在投入保存维护的外加成本，并且大大减小了政府在维护方面的投入成本，同时又能够增加开发商的开发利益。这一以激励为主的诱导性质的管制特色的制度，无疑是既可以带动所有权人对保存历史性建筑物及历史文化街区的观念，使得这些产权人可以自发性地办理建筑物整建维护的计划，也可以使得旧城改造中的历史文化街区得到更好的发展。

四、结语

旧城改造是一个长期的过程，在社会进步的同时，旧城改造也逐渐演变出多种更新模式、多个层次推动发展的趋势。从过去单一的改造到更新，再到重新开发。在旧城改造、旧城再开发的进程中，以实际改善居民的居住条件和居住环境为目标。通过立法的手段，以法律法规的方式，解决市民的产权和居住权的问题，缓和政府与市民的矛盾。只有这样，我们才可以达到城市化真正走上可持续发展道路的目的。

作者:陈盈 陈叙楷 谢伟帆 单位:中山大学新华学院法律学系