农村土地资本化问题法律分析

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一、引言

土地作为最重要的生产要素，一直是经济学家对政治价值和利益追逐分析的核心。自有人类社会以来，有关土地归属和利用的种种制度设置和制度运行，始终与社会安宁和社会发展紧密相连，与社稷的兴衰和人民的福祉息息相关。将土地作为资本要素进入经济市场，更是集中体现了众多权利的取舍和法律制度的选择。我国陆上国土面积虽然很大，但人均少，质量总体不高。土地资源中难用地多，宜农地少，宜居住面积仅占国土面积的20%。但是，与此同时，中国目前有1.6亿进城而不能落户的农民工，还有超过1亿亩，即大约相当于全国耕地总量1/18的村庄空置面积1。一方面是可利用的土地资源捉襟见肘，另一方面却是粗放式挥霍浪费的土地使用，如何实现土地合理使用和优化配置，以及让农民真正享受土地增值收益，是实现农村土地可持续发展的重要目标。农村土地资本化，确切的说，现阶段称之为农村土地使用权资本化，是关键的一环。

二、资本和农村土地资本化

对于什么是资本，亚当﹒斯密认为，资本是人民希望借以取得收入的那部分财产。出让使用权，以获取利润收益的资产，就是资本。资本的使用方法有两种，一种是买进原料后加工，将制成品卖出去获利，或者是买进商品后转售获利，这样的资本称作流动资本。第二种是买进土地、机器设备等，这些不通过转手就能获利的资本，称之为固定资本。对于资本化，索托认为“资本化的奥秘在于建立使资产转化为资本的所有权机制”，陈志武认为，资本化就是把“死财富变成活资本”。土地作为一种固定资本，在所有权未转移情况下，亦能实现资本增值。土地不仅为其所有人产生收益或节约开支，而且，在进行合理管理条件下，它可以在收益的同时并不贬值。所谓土地资本化，就是土地资源转变成可以运动并增值的土地资本。有学者2认为，农村土地资本化是指通过建立规范的土地产权制度，把一直以来处于资产评估机构视野之外的农村集体土地，纳入市场化的价值表述体系，充分盘活日渐稀缺的农村土地资源，并实现价值效能最大化的过程。也有学者3认为，土地的资本化，就是以贴现土地使用权未来收入预期生产值的方式确定产权价值，使其可以在交易市场上交易流通，以获得强流动性，通过“价高者得”的叫价竞争机制，产生土地资源配置的帕累托效率（ParetoEfficiency）。结合以上分析及实践，可以这样理解我国农村土地资本化：利用法律和经济等手段，优化配置农村土地资源，使农村土地参与到市场经济中，在生产、分配等流通环节中实现土地增值的一个过程。

三、我国农村土地资本化法律环境

宪法是我国的基本大法，是部门法律的渊源，任何法律法规和政策的制定需以宪法为准则和依据，不得和宪法相抵触，有关农村土地资本化的法律和政策也不例外。我国《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地”。据此，现阶段坚持农村土地公有制制度，依据经济发展的市场需求进行适度土地调整，应当是我国发展农村土地资本化的一个基本的思路。在坚持农村土地集体所有制下，《农村土地承包法》、《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》分别对农村土地权利进行了设权，不同程度上界定了土地流转的法律依据，确认了农民的主体地位和对土地资本化的自主选择权。目前，根据这些法律和相关政策等规定，主要赋予农村土地经营权、收益权、使用权的土地资本化权利。

四、土地资本化模式对比法律分析

结合北京、重庆等特大城市的经济发展状况，土地资本化对土地资源利用需求、土地环境制度等条件，对土地股份合作社、土地信托和土地交易所等三种模式进行探讨。

（一）土地股份合作社

农村土地股份合作社是在家庭承包经营基础上，农民依据自愿有偿的原则，将承包期内的土地经营权量化为股权，以该权利作为资本，入股合作社，由合作社进行土地开发和管理，并实行不同形式的收益分配。主要形式有两种，一种是农民将土地交给合作社，由合作社租赁给专业的机构进行开发和经营，合作社收取租金分配给农民；另外一种是合作社统一开发经营土地，实现收益，进行分配。社员对合作社的权利来自其成员资格，有了成员资格才能使用合作社服务，并保证有效地使用合作社服务而行使其他权利。所以说，社员权的确权在股权合作社的模式下，是取得土地增值分配的基础。农村土地股份合作社在法律层面的理解为：农村土地股份合作制采用了股份公司制的经营管理方法和法律结构模式；合作社是股份公司化了的组织；村民享受和行使的是股东权；在劳动者劳动的联合，以及与土地资本的入股相结合，这样一种新的法律关系主体中，农民、合作社、土地经营专业机构、土地等四方关系重新进行法律关系定位，以土地为关系结点，进行权利和义务规制和法律责任的承担。

（二）土地流转信托

土地流转信托是指土地流转信托服务组织受理土地承包者的委托，在土地所有权和承包权不变的前提下，按照土地经营权（使用权）市场化要求，通过一定的程序，将土地经营权在一定期限内依法转让给其他个人或单位的行为。这种模式实质上是将农村土地经营权（使用权）作为信托财产交由专门的信托机构（受托人），信托机构（受托人）通过对土地的专业规制与综合管理，提高土地的开发与经营效率，并将开发经营土地所得的土地增值收益，交付给农民或者集体组织。在国外，对信托法律性质定位有特殊的法律规范。信托财产与民法上的财产权截然不同，民法上的财产权，无论是物权还是债权，权利名义人与利益享受人为同一主体，即谁在名义上享有权利，谁就享有该权利所产生的利益。与此不同，信托财产权的法律性质颇为特殊。在信托法律关系存续期间，信托财产的所有权属于受托人。本文所论述的信托财产与国外传统的信托财产权界定又有区别，是狭义上的土地权利信托，这里就取其狭义的理解，即农村土地集体所有制下，经营权（使用权）的信托。可以将农村土地信托的法律性质理解为一个类似于中介机构的组织，接受受托人（农民）的土地权利托管，实现农村土地资本化的一个模式。

（三）土地交易所

土地交易所是国家建立的土地交易平台，把农村集体建设用地复垦为耕地，或通过土地交易转换为工业、城市建设用地，提供农村土地使用权或承包经营权流转服务的机构。土地交易所将承包期间内的宅基地、耕地、林地、荒地等农村土地进行指标量化成地票，在符合国家土地用途管制制度要求前提下，以转让、出租、作价入股、抵押等形式进行土流转增值。2008年，重庆市依据《重庆农村土地交易所管理暂行办法》成立国内首家土地交易所，为国内其他地区土地交易所的发展起到了借鉴作用。《重庆农村土地交易所管理暂行办法》第四条规定，农村土地交易所交易品种包括实物交易和指标交易，实物交易指农村集体土地使用权或承包经营权交易；指标交易指建设用地挂钩指标交易。交易指标也俗称地票，是土地经过土地管理部门审核验收登记等程序后，以票据表现出来的权利载体，是证券化了的土地权利。土地权利人（包括农民家庭、农村集体经济组织，以及拥有土地权属的其他组织）通过交易所进行农村土地使用权交易，交易所得收益按不同比例在农民和农村集体经济组织之间分配。

五、农村土地资本化的困境和对策

从经济发展规律看，土地产权明确化和土地资本化，农村土地规模化经营均是农村土地发展的方向。从我国农村土地资本化进程看，目前各地均在积极地探索适合本地的土地资本化模式。经过综合对比，发现普遍存在如下四方面问题：一是农地用途管制与农民土地发展权缺失；二是农村土地权利流转具备形式要件和组织体构，但是可持续性发展能力（即土地资本化后续服务渠道窄，信息不对称等）相对薄弱；三是权责不清，农民参与土地资本化程度低；四是土地资源资本化经营效率低下，收益分配不均衡。对于以上问题，可以从以下三个方面进行改善和寻找出路。

（一）完善土地信息登记系统和交易系统

我国的农村土地经营权（使用权）的流转尚处于初级阶段，以土地经营权（使用权）为资本化主要内容的各种模式选择，在制度和理论实践方面的积累相对薄弱。土地信息登记系统和土地交易系统的完善和全国联网，将有利于资源共享和国家对农用地用途管制方面的整体配置，有利于对制度安排和调整做出更多理性的权衡，也可以为以后土地资本化的发展和土地资本化法律的构建和完善提供信息和数据库支持。

（二）建立市场导向为主、政府支持创新为辅的双向模式

生产要素的资本化过程本身是一个市场经济优化选择的过程，政府在初始模式建立过程中起主导作用，并通过建立法律法规等促进这一进程。从我国目前各地建立的土地资本化模式看（专业合作社、土地信托、土地交易所等），半官方机构居多，行政参与程度过高。事实上，农民本身是生产要素的重要部分，土地资源需要农民和集体组织等生产要素的结合才会发挥更大的效用。因此，在土地资本化模式下，积极发挥和挖掘农民的参与性和主动性，提高农民和农村组织机构的话语权法律地位，更有利于发挥土地和以土地为依附的人的能动性，提高土地利用效率和效益。政府应适当地退出土地资本化模式的主体，承担更多的市场监督职能，让农民和集体组织成为真正的土地权利主体。

（三）完善土地收益分配制度，保障农民土地权利

从法律制度上讲，农村土地资本化过程中如何确定土地收益，是保障农民土地权利的关键，以及法律制度建设的重要内容。目前，无论是股权合作社模式，抑或信托模式等其他土地资本化模式，在内部和外部收益分配方案上，没有统一或者一个公认的成熟机制。政府、中介机构、村委会组织、农民等四个主体在土地资本化进程中的权利和义务的法律规制，土地收益分配制度的完善、以及构建和完善土地资本化进程的监督机构和法律法规，将有利于提高农民参与土地资本化的积极性和实现土地效益提升的持续性。

六、结论

综上所述，本文关于农村土地的资本化，形成如下主要观点。首先，在现阶段坚持农村土地集体所有的政策，土地国有制度不动摇，对土地使用权、经营权、收益权的资本化，是比较合理的制度安排。其次，土地发展权的发展是解决我国当前土地资本化进程中土地权利冲突的一个切入点。土地发展权的制度构建，是我国农村金融工具创新；是实现农民权利抵押的一个可行性途径。再次，现阶段信托模式比较适合北京和重庆等特大城市和大城市农村土地资本化发展的途径选择；在产权明确化、土地所有权放开情况下，土地证券化交易的发展，多种模式联合运作是未来趋势。最后，发展产业链型结构，以土地资源为链接点，发展各种产业模式（例如城郊生态旅游、产学研基地开发、土地银行业务等）将农地、农民、农业、农村等要素有效结合，是北京和重庆等特大城市农村土地资本化一个比较理想的结构。

本文作者:李红娟工作单位:中国政法大学