中国保险法律落后的因素与战略

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本文作者：刘薇工作单位：美国哥伦比亚大学

保险法律制度，是以《保险法》为核心的一系列与保险商业经营管理和行政监管有关的法律、法规及规章的制定、实施和适用的统称。一套健全而有效的法律制度的存在，对于促进保险业的稳健、持续、快速发展具有重要意义。但是，中国现行《保险法》存在十分严重的缺陷，如保险合同隐藏陷阱，法律漏洞多、可操作性不强，尤其是针对精算业务方面的法律规定少之又少。这些问题如不引起足够重视，并尽快加解决，必将对中国精算业的持久健康发展产生极为不利的影响。

一、中国现行《保险法》存在的主要问题及原因分析

我们知道，中国现代保险业起步较晚，对保险重视程度一直不够，同国外很多公司相比差距很大。究其原因，最重要一点是中国保险的执业法制环境不能令人满意。虽然中国《保险法》颁布实施已10年有余，其存在的问题或缺陷却非常严重，概括起来主要有：首先，法律空白点多，可操作性不强。最大诚实信用原则、保险利益原则和近因原则是国际保险业公认的保险基本原则。但是，中国《保险法》中，近因原则和保险利益原则并未得到明确而具体体现。保险利益原则是指保险合同的有效成立，必须建立在投保人对保险标的具有保险利益的基础上。中国《保险法》的这种明显法律漏洞，将导致保险合同关系调控目标难以准确定位，使保险利益原则在评价和维持保险合同的效力方面所应当具有的价值无法实现。近因原则是指保险人按照约定的保险责任范围承担责任时，其所承保危险的发生与保险标的的损害之间必须存在因果关系。只有近因引起的保险物损害，保险人才承担保险责任。其次，保险合同隐藏陷阱。中国《保险法》虽然规定了保险人与投保人应各自依约履行权利与义务，但投保人与保险人承担的权利与义务严重不对称，明显偏袒保险人。保险人甚至利用其制定解释格式合同条款的优势，大量使用对投保人极不利的霸王条款，公开制造保险合同陷阱。这是造成中国多数企业和普通百姓对投保兴趣不高的一个极重要的因素。同时，也人为地增加了精算人员对保险公司资产评估、偿债能力分析及风险监控的难度，再次，投保人的权益得不到法律保障。中国《保险法》的立法基础及立场有问题。立法者立法时没有一碗水端平，明显偏袒保险人的利益，忽略了投保人的利益。这可能与多数保险公司都是“国营公司”有关。投保人是保险合同的重要当事人之一，应当享有足够的保险法规定的权利。然而，中国《保险法》第2条和第10条竟将保险人排除于保险合同的当事人之外，只是作为保险合同的“关系人”而存在，保险合同对保险人失去约束力，导致投保人遭受损失状告保险人是十诉九输，从而极大地伤害了投保人的根本利益。当然，这种现象的存在，也令精算人员无法对保险业务进行效有风险监控。第四，保证保险立法严重滞后。中国《保险法》未对保证保险合同作出明确的规定。保证保险就是保险人为被保证人向权利人（通常为投保人）提供担保的保险。它包括两类保险：一类是狭义的保证保险；另一类是信用保险。它们的保险标的都是被保证人的信用风险，当被保证人的作为或不作为致使权利人遭受经济损失时，保险人负经济赔偿责任。因此，保证保险实际上是一种担保业务。投保人向保险人支付保险费，在被保险人因债务人不履行债务等原因遭受损失时，由保险人承担赔偿责任。中国保险法在此存在明显不足，令保险业务更具不确定性和随意性，由此将可能造成保险公司极其巨大的经济损失。第五，保险公司偿付能力的监管缺陷。虽然2002年修改后的中国《保险法》对加强监管保险公司偿付能力方面作了有益的修改，但是，《保险法》对分业经营促进保险业稳健、持续、快速发展所起的正面或负面作用如何进行精算，仍缺乏可操作性的具体法律条文及解释。由此自然会增加保险人员开展负债评估、偿付能力监控等实际工作的困难。显然，中国保险立法的现状与保险业的迅猛发展很不相称。保险立法层次低、缺乏权威性，而且保险立法在内容上、体系上也不完善、不科学，不能适应市场经济的发展需要。之所以如此，究其原因主要有：

一是中国立法主体存在严重问题。迄今为止，中国大多数法律基本上都是先由中央政府的相关主管当局进行法律条文的起草，然后交全国人大表决通过（一般情况下都能得到通过）。立法主体中间缺少投保人利益的代表。如税法就是先由国家财政税务主管部门负责起草的，纳税人代表自始至终没有代表参加，由此出现名目繁多税种及高税率就一点不奇了。中国现行《保险法》诸多缺陷之所以存在也是与此密切相关。

二是立法者态度发生严重倾斜，没有一碗水端平。中国保险市场实际上是一个由政府主控的寡头垄断市场。从中国目前保险市场情况分析，中国人民保险公司、中国人寿保险公司、中国平安保险公司、中国太平洋保险公司四大保险公司已经占有目前中国保险市场份额的96%。而其中，国有独资的人保、中国人寿则几乎占去保险市场份额的70%。中国人寿占去了寿险市场份额的77%，人保占去了产险市场的78%。而机动车险市场中仅中国人民保险公司一家就占82%。这就是说，中国保险市场虽然初步形成了竞争格局，但这种以政府为北景的少数几家国有独资保险公司高度寡头垄断局面，仍是目前中国保险市场的显著特点。更为严重的是，各级政府尤其是中央政府坚持党和国家利益高于一切的原则，出于维护党和国家利益，加上计划经济时代形成的陈旧观念，往往不自觉地站在保险公司立场上进行立法，基本忽略了市场经济条件下，合同双方法律地位平等，权利与义务相对称的现实要求。因此，应当特别引起中国立法机构的高度关注。

三是立法专业人才缺乏。中国最高立法机构为全国人大常委会，可是，全国人大常委成员中多数不是法律专业出身，更没有保险相关从业经验。显然靠这样一批人来提升中国精算法制水平，是很难想象的。四是立法者的保险意识滞后。改革开放以来，中国经济的持续发展带来了消费者财富的增长和风险的提升。从计划经济转向市场经济的过程中，承担风险的主体也逐渐从政府转移到企业和个人，导致消费者对保险需求日益迫切。实践证明，保险是应对风险的一种有效手段，精算是保险经营的保护神。但是，由于中国自1959年停办国内保险业务以后，人们长期生活在没有商业保险的计划经济时代，因此，中国人尤其是那些负有立法责任的人的保险意识严重滞后。不少人深受计划经济时代陈旧观念影响，轻视保险的作用，观念上默守陈规，这也是导致中国保险法制建设不尽人意的一个重要因素。

二、中国保险法律制度的修订精神与完善对策

为确保中国保险业的健康发展，必须要有科学的、符合保险业特点的相关法律制度来加以规范。为此，以下几项修法精神及对策是必须的：第一，要重视保险立法技术的系统性、可操作性和前瞻性，尽快消除保险法中的空白点。保险法律制度应在立法原则和目的中体现对市场开放环境下的公平、公正竞争秩序的培育与维护，要把保护保险消费者利益作为立法目的；加快我国保险精算立法、农业保险立法、外资保险公司管理立法等工作进程。第二，参照国际法律规范，尽快对中国《保险法》进行全面修订，力求建立既具中国特色又不违国际惯例的保险法律法规体系。首先，要旗帜鲜明地通过法律条文对保险业在今后市场发展中的地位和作用加以规范。其次，要在修订后《保险法》中加重保险人的义务和责任，加大对投保人合法权益的保护。重点要放在强化保险人在订立保险合同时应履行的解释、告知等义务和责任，对超额保险、重复保险等内容应载入保险合同的专项备注条款，尽到提醒和说明义务。当保险人未尽上述义务时，赋予投保人变更或者解除合同的权力，使保险合同双方当事人的权利义务平等，以保护弱势地位的投保人合法权益。通过细化法律条文，避免保险合同双方在发生纠纷时各执一词却又无法可依。第三，完善保险执业的基本规范。要在自愿、诚信和守法基础上，在保险立法中将保险利益原则、公平原则、近因原则等符合民法基本原则和国际保险行业普遍运用的原则作出明文规定。此外，还应根据全球保险市场发展趋势，修改中国保险市场准入规定、取消外资优待、实行国民待遇，将逐步自由化等问题纳入立法范畴，真正建立起与国际惯例接轨的中国保险法律制度体系，促进中国保险业的规范化健康发展，以便好地参与竞争，迎接未来挑战。第四，强化对保险组织的法制化建设。首先，要允许兴办精算师事务所，在保险公司股份制改造和上市过程中应主动发挥精算师的特殊作用。目前，中国还没有独立的第三方———精算事务所，《保险法》中也没有明确规定。如要成立精算事务所，只能依照《公司法》或《合伙企业法》来实施。我国保险监督管理部门应尽快制定《保险事务所管理规定》，以规范这一今后日益兴起的新兴产业。其次，在法律条文中，对“经办精算师”要明确其相应的法律概念及其在履行职能时所应承担的权利和义务。第五，改善监管模式，降低或取消市场准入门槛，鼓励混业经营。现代西方发达国家保险监管模式正向放宽保险监管方面发展，以美国为例，美国精算协会对全美精算行业的健康发展，起到了十分重要的自律作用。但是，中国《保险法》中有关行业自律和社会监督内容几乎没有，建议尽快补上。此外，放宽对保险经营活动限制，允许保险业和其他金融业之间，产、寿公司之间可以相互渗透、相互融合；目前中国《保险法》在规定保险公司开业资金方面远远超过了发达国家的要求，市场准入门槛太高，严重妨碍了保险市场竞争，影响了中国保险业的健康发展，建议尽快放宽或取消保险市场准入条件，尤其应允许中国公民私人资本进入保险市场。在保险控股公司的监管上，目前法律方面对于拥有控制子公司或持股公司的保险控股公司的监管，仍然是个空白点；还有中国《保险法》对保险业经营范围限制过分严格，规定保险业必须分业经营，而目前多数发达国家特别是美国，早已放宽限制，允许保险公司混业经营。建议尽快通过修订相关法律加以解决。最后，尽早开展《保险法》实施细则的起草工作，明确保险疑义解释原则，规定尽可能详细的操作标准，尤其是在修改后的保险法中必须明确保险利益原则，不能再抽象化。还有修改后的保险法必须旗帜鲜明地保护投保人的利益。在司法实践中，即使被保险人交易实力与保险人相当，即被保险人不属于经济上的弱者，法律也应以确保被保险人利益放在第一位，维护保险司法公正。