儿童福利法律的特征与启迪

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本文作者：易谨工作单位：长沙民政职业技术学院

改革开放以来，随着经济的发展，社会的转型，我国原有的家庭结构受到前所未有的直接冲击，很多家庭逐渐感受到教养儿童的压力，并衍生许多儿童相关的问题与困境，如孤残儿童、流浪儿童、街头乞讨儿童、被拐儿童、被虐待儿童、患重病无钱治疗儿童等。为解决现实生活中客观存在的儿童困境问题，近两年来有不少的全国人大代表和政协委员呼吁制订儿童福利法，明确父母、政府各职能部门、司法机关的具体职责以及衔接制度。这些呼呈如果可以实现，将从根本上解决困境儿童问题，让更多困境中的儿童得以健康成长。我国大陆儿童问题的解决和发展亟需一部儿童福利法给予法律上的保障，而我国大陆地区儿童福利法律研究还处于起步阶段或可以说还没有真正起步，考察现有几十篇关于儿童福利的研究成果，大多是从社会学角度研究儿童福利的现状，专门从事儿童福利研究的学者也是凤毛麟角，寥寥几人（如陆士桢、刘继同、尚媛捷等），涉及儿童福利法律研究的也只限于对十几个国家与地区的儿童福利法律制度的历史和体系的简单概述，并没有进行细致研究。笔者通过分析我国台湾地区与日本儿童福利法律制度的特色，辨明优劣，以期为我国大陆地区将来制订儿童福利法提供借鉴和参考。研究缘起于两者与我国大陆具有许多相同的历史文化传统，都深受儒家思想的影响，并且地理位置同属东亚。

一、我国台湾地区儿童福利法律制度的特色

我国台湾地区儿童福利事业的历史沿革是国民政府迁入台湾以前在大陆时期推展保育、救助等工作的延展。国民政府迁入台湾后，受国际福利国家思潮的影响，儿童福利工作进入了的一个崭新的阶段，儿童福利行政体制逐步形成。1973年台湾颁布了《儿童福利法》，其儿童福利事业进入一个新的里程碑，该法案以维护儿童身心健康、促进正常生长与发育，及保障儿童福利为宗旨，但此法案对儿童保护仍未给予足够的重视。1993年《儿童福利法》修正后，儿童保护工作制度化，儿童保护由消极被动向积极主动发展，确立了国家公权力介入家庭私领导的法律依据，扩大了对儿童保护工作的范围。1999年11月20日，儿童局正式成立，儿童福利工作体系更加完善，儿童福利工作迈向新纪元。2003年5月2日“立法院”将《儿童福利法》与《少年福利法》合并修改为《儿童及少年福利法》，该法案在福利服务措施方面更加完善周全，提供更加积极的发展性服务，并且彰显对儿童和少年权益的重视。台湾儿童福利法律制度经历了健全法律体系、建立行政组织体系、制度化、专业化的发展轨迹，逐渐形成了自己的特色。

（一）儿童及少年最佳利益原则和重视儿童权益保护

台湾儿童福利法的精神基本上是沿用西方的，认为儿童是人类发展相当独特的阶段，需要整个社会特别的关怀与照顾，儿童工作应以儿童最佳利益为原则，该原则也已成为国际保护儿童权利的基本原则。1993年台湾《儿童福利法》修正案确立了儿童福利最佳利益原则，《儿童福利法》第五条规定，政府及公私立机构、团体处理儿童及少年相关事务时，应以儿童及少年最佳利益为优先考虑，有关其保护与救助应优先处理；第十四条规定，法院认可儿童及少年收养事件，应基于儿童及少年最佳利益。台湾儿童福利法律制度非常重视儿童权益保障，以儿童权益保障作为该法的立法目的，该法开宗明义为促进儿童及少年身心健全发展，保障其权益，增进其福利。该法专设第二章《保障儿童身份权益》，规定收养儿童应符合儿童最佳利益，满七岁儿童被收养时应尊重儿童及少年的意愿。该法除规定儿童有免受恐惧、接受健康与照顾的权益外，也特别重视儿童的隐私权、发展权、人格独立权以及提供促进儿童身心健康的成长环境。

（二）以家庭服务为核心的儿童福利

儿童最早接触的环境是家庭，家庭环境对儿童的发展具有重要影响，台湾儿童福利法认为家庭是儿童及少年成长的最佳环境。儿童及少年福利法认为儿童应享有家庭的妥善照顾，《儿童及少年儿童福利法》第十九条规定直辖市、县（市）政府应鼓励、辅导、委托民间或自行提供支持及维系家庭功能的相关福利服务，包括对家庭提供咨询辅导服务、办理亲职教育、家庭生活扶助或医疗补助和儿童托育服务，以加强家庭功能增进家庭的融洽。《儿童及少年福利法》第四十三条规定，如家庭无法落实对于儿童及少年的保护工作，直辖市、县主管机关应提出儿童及少年家庭处遇计划，该处遇计划包括家庭功能评估、儿童少年安全与安置评估、亲职教育、心理辅导、精神治疗、戒瘾治疗或其他与维护儿童及少年或其他家庭正常功能有关之扶助及福利服务方案。若儿童及少年必须家外安置时，亦应加强家庭重聚服务，协助安置儿童及少年与原生家庭亲情的连结，并能尽早返回家庭。[1]

（三）强化初级预防

台湾儿童福利工作将预防性服务作为重点工作，提供强化预防的医疗保健，强化儿童生长环境的卫生、营养、视力、体能，发展国内儿童身心发展的常模及建构优质健康照顾服务体系。《儿童福利法》第十九条规定了建立发展迟缓儿童早期通报系统并提供早期疗育服务制度、儿童托育制度、提供咨询辅导服务制度、办理亲职教育、家庭生活扶助或医疗补助等制度。第二十条规定政府应规划实施三岁以下儿童医疗照顾措施。台湾在1995年4月实施全民健康保险，将三岁以下幼儿的保健工作由政府及社会共同承担。[2]1976年实施的《台湾省托儿所幼儿园儿童健康管理计划》建立了卫生单位、教育单位、社会福利部门特别是以学校为核心场域、连结家庭形成紧密的儿童健康监测网络。第一，实行公共卫生的初级预防，普遍施打各类疫苗、改善环境卫生及安全，以减少传染病或事故伤害引发的死亡或伤残；并推行日常生活的卫生教育以防止疾病产生。第二，实行次级预防，透过定期健康检查来记录生长发育、筛选健康或发展问题。台湾已发展出有系统、全国性的儿童健康管理模式。[3]（四）确立通报制度儿童是家庭的未来，也是国家的未来；照顾儿童是家庭天经地义的事，也是政府和社会不容推卸的责任。台湾儿童福利法不仅明确了政府各机关的责任，也确立了责任通报制度。《儿童及少年福利法》第十三条规定，胎儿出生后七日内，接生人应将其出生之相关资料通报户政及卫生主管机关。第十九条规定，建立发育迟缓儿童早期通报系统。第二十三条规定，各类儿童及少年福利、教育及医疗机构，发现有疑似发育迟缓儿童或身心障碍儿童及少年，应通报直辖市、县（市）主管机关。第三十四条规定，医事人员、社会工作人员、教育人员、保育人员、警察、司法人员、其他执行儿童及少年福利人员，知悉有违反儿童及少年保护的行为者，应立即向直辖市、县（市）主管机关通报，其他任何人知悉儿童及少年有违反者，应通报直辖市、县（市）主管机关。通报对于儿童及少年福利工作人员包括其他与儿童及少年福利工作相关的工作人员而言是一种法律责任，若怠于通报，会受到处罚。《儿童及少年福利法》第五十四条规定，接生人违反第十三条规定者，由卫生主管机关处新台币六千以上三万以下罚款。第六十一条规定，违反第三十四第一项规定而无正当理由者，处新台币六千元以上三万元以下罚款。该法关于儿童保护的通报制度也规范了通报时间，以能在最短时间内保护儿童及少年。（五）整合性的网络服务台湾儿童及少年福利事业经过六十多年的发展，形成了立法与行政、中央与地方、政府与民间、机构与机构、不同专业人员、专业人员与非专业人员的整合性的福利服务网络。台湾儿童福利的行政体制可以区分为三级———中央、直辖市、县市及乡镇市区，儿童及少年福利的主管机关，在中央为“内政部”，在直辖市为直辖市政府，在县（市）为县（市）政府；中央设有儿童及少年局，而直辖市与县（市）设有儿童及少年福利专责机构。除中央与地方设主管机关外，还设有与儿童及少年福利相关的卫生、教育、劳工、警政、交通、新闻、户政等目的事业主管机关，并列举了主管机关与各目的事业机关的职责范围以及依职权配合办理的各项目。这样，台湾形成了跨部门、跨专业体系的分工与整合的儿童福利服务网络。《儿童福利及少年福利法》第五十条规定，各级政府主管机关应鼓励、引导或委托民间或自行办理儿童及少年福利措施，将儿童及少年福利机构分为托育机构、早期疗育机构、安置及教养机构、心理辅导或家庭咨询机构和其他儿童及少年福利机构，中央主管机关负责制定各机构设施标准、成立条件，辅导、监督、检查、评监、奖励儿童及少年福利机构。这样，就建立起了福利多元与责任共担的体系。

二、日本儿童福利法律制度的特色

普遍认为日本儿童福利制度以二战为分水岭，二战以前只是儿童福利制度的萌芽和雏形阶段，并没形成有计划、有规模、国策化了的儿童福利制度，真正意义上的儿童福利制度是在二战以后建立起来的。二战后，日本因战争而出现了大量失去双亲的孤儿及无家可归的流浪儿童，为解决这一社会问题，1947年日本颁布了第一部《儿童福利法》，但这部法律是当时的社会背景下政府于检讨如何解决儿童问题的对策之际，优先基于针对要保护儿童而施予保护的观点上，虽陆续推行了诸多表面上以增进全体儿童福利为目标的制度政策，这些政策实质上的服务对象却仅止于要保护的儿童。[4]20世纪70年代后，日本经济进入高速发展阶段，在强大经济的支持下，日本儿童福利也得到了充分的发展，儿童福利从特殊儿童扩展到一般儿童，从以儿童为保障对象扩展到以家庭为基本保障单位。战后50年，日本经历了经济高速发展，生活水平发生了质的变化，人们对儿童福利的认识也发生了很大的变化，以往对残障儿童、孤儿、单亲的母子家庭等“特殊儿童”实行特别支援政策的“补缺型”儿童福利制度走向面向所有的一般家庭和全体儿童身心的健全发展的“普惠型”儿童福利制度。1997年，日本政府对《儿童福利法》做了大幅度的修改，强调要超越“保护、救助”的观念，建立了“儿童家庭支援中心”和“儿童咨询所”。日本儿童福利法律制度在实现现代化并迈向发达国家的进程中深受中国传统儒家文化的影响，形成了不同于西方发达国家的、富有特色的“日本型儿童福利”。

（一）职责明确的儿童福利行政组织

与我国台湾地区相比较，日本从中央到各级地方政府设有职责明确的儿童福利行政机关组织。在中央，设有儿童家庭局，隶属于厚生省，对全国儿童及妇女福利做整体的规划，并指导监督地方政府儿童福利业务之执行。各级地方政府设置福利部（局）或民生部（局），掌管社会福利事务；其下设置儿童司或儿童福利司，负责推动儿童福利的企划、预算执行等。为了调查和审议有关儿童、孕妇、产妇和智力低下的儿童福利事项，设置中央儿童福利审议会和都、道、府、县儿童福利审议会。中央儿童福利审议会由厚生大臣管辖，都、道、府、县儿童福利审议会属于知事管辖;市、镇、村儿童福利审议会属于市长、镇长、村长管辖。儿童福利审议会可答复咨询，或向有关行政机关呈报意见。日本儿童福利法明确规定了都、道、府、县（知事）、市、镇、村（长）职责范围。都、道、府、县必须设置儿童商谈所，是专门负责儿童福利的第一线行政机关，负责对儿童福利事项进行咨询、辅导、服务。都、道、府、县指定市、中核市以及其他政令规定的市或者特别区为了保障和增进所辖区居民的健康而设置的第一级行政机关。保健所在儿童福利、母子保健以及身体障碍儿童福利方面发挥重要的作用。市、镇、村设有福利事务所，其职责是尽力掌握有关儿童、孕妇与产妇福利方面所需要的实际情况，就有关儿童、孕妇与产妇事项，根据商谈，进行必要的调查并进行个别或集体指导以及附属于这些工作的业务工作。

（二）强调以家庭为中心的儿童福利模式

国际上，往往把日本作为特殊的福利国家来研究并明确把它定义为“日本型福利社会”，充分体现出带有东方传统儒家思想色彩的以家庭为中心的福利政策。[5]日本儿童福利法强调家庭作为儿童福利保障的基本单位，认为家庭是社会生活中最基本的单位，照顾子女日常生活起居，确保儿童身心健康成长，这是父母的基本责任和家庭生活的基本义务，家庭应该对儿童福利承担首要责任；而国家与地方公共团体只承担补充性责任，当家庭不能承担培育儿童的责任时，国家以“家庭单位”为单位进行援助。日本所有都道府县设有儿童家庭支援中心，通过访问掌握儿童及其家庭情况，制定援助计划。

（三）儿童自立为指向的福利理念

日本是发达国家中极富特色的福利国家，其理念支撑是“健全的社会”，认为社会应该是一个以个人的自立、自助为根基，家庭、地域社会给予支持，公共部门进行必要援助的“三重构造”的社会。表现在儿童福利上是要“帮助儿童生活自立”，是要保证儿童人人享有尊严与人格、享受正常的社会生活。[6]日本儿童福利法规定了儿童生活自立援助事业，对接受完义务教育并被解除了委托领养措施，或者被解除了儿童养育措施、情绪障碍儿童短期治疗设施或者儿童自立支援设施的入所措施的儿童，以及其他都道府县知事认为有必要援助的儿童，答复其有关共同的咨询，提供其他生活上的援助、生活指导与就业支援，以及答复被解除措施者的咨询及提供其他援助的事业。该事业目的是在深刻理解儿童的苦恼、生长环境及目前状况的基础上，与儿童建立信任关系，并给予切实的援助和生活指导，以使儿童能自立生活。[7]（四）重视儿童休闲娱乐为落实保证儿童身心健康的出生与成长的基本理念，日本儿童福利法规定了儿童厚生设施，以提供儿童有益娱乐，增进儿童健康，丰富儿童情绪。所有的都道府县都设有儿童馆，其职能是给儿童提供有益于身心的娱乐，培养儿童丰富的情操，促进母亲俱乐部及儿童会等地区组织活动的发展，帮助儿童养成运动的习惯以增强儿童的体质，指导、联络并协调都道府县内的小型儿童馆、儿童中心以及其他儿童馆，促使儿童投身大自然、进行野外活动，附设艺术、体育、科学等设备，给儿童提供多样化、综合性的帮助和服务。在住宅密集地带、交通事故多发地带、繁华地带设置了儿童乐园，配有秋千、滑梯、沙坑以及政令规定的其他游乐设施，以供白天工作的家庭中的小学低年级儿童放学后游玩。[8]（五）企业界承担儿童福利责任日本是一个明确依据男女社会劳动分工来划分社会责任的企业社会，20世纪60年代中期日本形成了“男主外、女主内”家庭结构模式，父亲主要承担养家糊口的责任，母亲主要承担照顾子女和料埋家务的角色。这种家庭模式促使许多传统的日本企业都采用了家族制或终身雇佣制的管理方式，企业将员工视作自身整体的一部分，要求员工对企业高度的忠诚感和牢固的归属意识。在这种管理模式下，员工乃至其家人也都成为企业的必要组成部分，享受必要的由企业提供的福利待遇，提供儿童福利也就成为日本企业员工待遇的一部分。[9]

三、对我国大陆地区的启发

我国关于儿童福利的相关规定主要存在于《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《收养法》以及《宪法》、《婚姻法》、《义务教育法》、《母婴保健法》、《残疾人保障法》等法律和民政部颁布的规章和规范性文件中。这些法律综合性强，多为原则性规定，操作性较弱。民政部的规章和规范性文件立法层级低、约束力差、协调性不强，根本不足以规范和指导当前的儿童福利工作。当前，儿童问题凸显之际，急需一部《儿童福利法》，作为儿童福利法律体系的基本法，以明确儿童福利的相关主体的各自权责、基本原则和基本理念。而我国大陆与台湾地区、日本同属于东亚文化，都受儒家思想的影响，在制定儿童福利法之际可以从两者儿童福利法律制度的特色中得到启发。

（一）设立儿童委员会，建立职责明确的福利行政组织体系

在我国，与儿童福利相关的机构组织虽然有国务院妇女儿童工作委员会、儿童少年工作协调委员会、民政系统、教育系统、发展改革委员会、卫生系统等行政部门和共青团、妇联、残联等社会团体，但在儿童福利工作执行中，缺乏协调与整合机制，责任不明确，经常出现重复与缺失并存[10]，并且不同部门的儿童政策目标分散多元，缺乏统一、集中、典型的儿童福利政策目标，部门儿童工作政策目标与国家儿童发展总体目标间缺乏内在逻辑联系，有些目标相互冲突。[11]笔者认为，可以借鉴我国台湾地区的经验，在将来制定的《儿童福利法》中明确设立一个统一的儿童福利管理机构，比如在国务院设立儿童部或儿童委员会，在各省设立儿童厅，各县市设立儿童局，并在立法中明确规定儿童福利主管机关与其他如教育、卫生、民政、公安、司法等部的相关责任，以在全国建立从中央到地方、从主管机关到分管机关责任明确的儿童福利行政组织体系。

（二）确立儿童最大利益原则

日本儿童福利制定时，日本正处于战后混乱期，主要解决大量的孤儿与流浪儿的福利问题，并且当时有关儿童的观念中还没有萌发儿童权利及其最大儿童利益保护的意识；而台湾《儿童福利法》于1973颁布，此时儿童最大利益保护原则已在国际法上倡导，台湾制定儿童福利法也就重视儿童权利的保障、确立了儿童利益最佳原则。如今，《儿童权利公约》第三条第一款明确规定，涉及儿童的一切行为，不论是由公立或私立社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑。我国也于1990年签署了该公约并于1992年生效，笔者认为我国将来在制订儿童福利法应确立儿童最大利益原则，并将其作为儿童福利立法的基本精神。

（三）强化国家责任，实行家庭自助、政府援助相结合

我国（大陆与台湾地区）与日本都受儒家文化的影响，当个人与家庭处于困境时，更多的是寻求亲戚朋友的帮助，国家和政府的责任相对弱化，家庭代替市场与国家成为福利责任主体。但随着经济的发展、社会结构的转型以及家庭结构的变化，儿童困境问题不再是儿童个人的问题，也不是一个家庭问题，而是社会问题，也是国家必须解决面对的问题。日本在解决这一问题时最初采取的是“国家/家庭———儿童”模式，即在谋求国家减少负担的同时，强调家庭对个人的责任，即传统的家庭内的自助，近几年顺应社会的发展变化，开始采取“国家———家庭/儿童”模式，即在谋求国家减负的同时，对家庭内自助的家庭集团提供援助。[12]相比日本，我国台湾地区儿童福利政策更能体现以家庭服务为核心。笔者认为我国大陆地区在制定儿童福利法应在强化国家是儿童福利发展的责任主体的前提下，实行家庭自助原则。在宏观方面，国家应承担主要与直接责任，国家应当制定儿童福利法，健全儿童福利法律体系，完善儿童福利政策，加大财政投入，建立儿童福利服务体系，构建儿童身心健康发展的环境。在微观方面，家庭应承担主要责任和直接责任，国家承担补充责任，只有当家庭在抚养儿童出现困境时，国家以家庭为单位进行援助，采取“国家———家庭/儿童”福利模式。

（四）保护儿童游戏娱乐的权利

大家都知道，儿童的天性是游戏娱乐，也就是我们常说的玩，但绝大数成年人不知道，游戏娱乐是儿童应该享有的权利。《儿童权利公约》第31条要求缔约国确认儿童有享有休息和闲暇、从事和儿童年龄相宜的游戏和娱乐活动以及自由参加文化和艺术活动的权利。中国于1990年签署了该公约，并于同年制定了《未成年人保护法》。但是，该法并未明确规定儿童享有休闲、游戏和娱乐的权利，只是要求各级人民政府应当创造条件，建立和改善适合未成年人文化生活需要的活动场所和设施，要求博物馆、纪念馆、科技馆、文化馆、影剧院、体育场（馆）、动物园、公园等场所，应当对中小学生优惠开放。我们可以借鉴日本的做法，在制定儿童福利法时明确规定儿童享有游戏娱乐的权利，明确各级政府建造儿童活动场所和娱乐设施的责任，要求博物馆、纪念馆、科技馆、文化馆、影剧院、体育场（馆）、动物园、公园等场所免费向儿童开放，引导企业设置亲子俱乐部，要求社区必须设置适合幼儿游戏娱乐的儿童乐园，配有秋千、沙坑、滑梯等游戏设施，设置适合十岁以上儿童游戏娱乐的篮球场、羽毛球场等体育设施。当然，儿童福利事业不能一蹴而就，日本儿童福利完成从“补救型”到“普惠型”转变经历了五十年的发展道路，台湾也花费了三十多年的时间完成此转型，所以我国大陆地区在儿童福利事业方面也只能走渐进式的发展道路。