石油天然气法律体系的改善

导语：石油天然气法律体系的改善一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

本文作者：田国兴工作单位：中国石油大学（华东）文学院

一、中国石油天然气行业立法状况

近代工业化革命后，人类文明到达了一个前所未有的高度。同时，人类消耗的能源也日益增长，而在各种能源中，石油和天然气占据着非常重要的位置。在我国，石油和天然气储量丰富，但人均资源占有量极低。为了管理使用石油天然气资源，我国出台了多项法律法规。

（一）中国石油天然气行业立法现状。随着经济的发展，我国已认识到法律规制对促进油气行业发展的重要作用，早早启动了石油天然气行业的立法进程。我国在油气领域的主要法律法规有：1.《矿产资源法》及其配套法律法规。《矿产资源法》是1986年3月19日第六届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，在1996年8月29日又进行了修改。《矿产资源法》是矿产资源领域中的基本法律，也是规制石油天然气行业的基本法律。但是，《矿产资源法》更多的规定是倾向于原则性的，内容简略。随着实践中新问题的不断涌现，有关部门又颁布了一系列与之配套的法律法规。如《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》等等。这些法律法规的颁布对《矿产资源法》起到了补充作用，有较好的规范性和可操作性。2.石油天然气勘察开采方面的法律法规。这方面的法律法规主要包括《石油及天然气勘察、开采登记管理暂行办法》及《实施细则》、《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》、《中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费暂行规定》、《对外合作开采陆上石油资源条例》、《石油及天然气勘察、开采登记收费暂行规定》等等。这些专项法律法规对石油天然气勘探、开采的环节作了详细的规定，更具有专业性与适用性。3.《石油天然气管道保护法》。我国第一部保护石油天然气管道的专门立法是1989年颁布的《石油天然气管道保护条例》，它对于保障石油天然气管道的安全功不可没，但是随着石油天然气产业的发展，它逐渐显现出了局限性，2010年6月25日我国颁布了《中华人民共和国石油天然气管道保护法》。相对于之前的《条例》，该法律在很多方面有了长足的进步。4.酝酿中的《石油天然气法》。多年以来，业界一直呼吁制定一部统一的《石油天然气法》。1995年，有207名全国人大代表联名提议，要求国家制定出台《石油（天然气）法》。2005年，当时的国家发改委能源局召集多家企业及国家发改委能源研究所的负责人和专家学者，制定出《石油（天然气）法》的大致框架，但是此后就再无音讯。2008年国家能源局成立，不久后，便正式召集了包括中石化、中石油在内的相关单位专家，开始了《石油（天然气）法》的立法起草讨论。这已是第三次启动石油天然气立法活动，也是被寄予厚望的一次。但是，由于各方面的原因，至今《石油天然气法》未能出台。

（二）中国现行石油天然气法律制度存在的问题。中国现行石油天然气法律制度存在诸多问题：第一，立法分散、层级较低。目前，我国有关石油天然气方面的立法涉及油气资源管理体制、油气矿权、对外合作、管道安全、税费制度、土地、环保等领域。这些都是通过分散的法律、条例、规章来规定的，缺乏一部统一的、总揽全局的法律。而且，条例、规章效力层级太低，与石油天然气行业在整个国民经济中的重要地位严重不相称。此外，由于层级低下，其贯彻落实情况也不尽如人意。第二，重要法律缺位，法律体系不健全。目前，在油气储运、销售、加工炼制、储备、油气田监管和保护等方面，主要是大量的政策性文件，相关立法基本上还是空白。而且，油气行业的基本原则、基本制度等散见于宪法、矿产资源法及其他条例规章中，缺乏一部统一的《石油天然气法》，法律体系极不健全。第三，立法滞后，不适应发展需要。我国现行有关石油天然气的立法大部分是20世纪80年代中后期或90年代初制定的，随着油气产业的发展，这些法规的滞后性愈发显露出来，其所确认的制度、原则已难以适应形势的变化，而且这些法律法规在政府规制范围和手段、政企关系、市场准入等方面还与许多国际规则相悖，不适应发展的需要。第四，立法技术存在缺陷，法律法规的可操作性差。现行法律法规颁布时间较早，由于当时对立法技术不够重视，法律条文本身存在很多问题，诸如概念不准确、主管部门不明、责任不明、适用范围不确定等等。这些都影响了法律法规的可操作性，在实践中难以实施，妨碍了立法本意的贯彻和落实。

二、域外油气行业法律制度简介及立法趋势

（一）域外油气行业法律制度简介。1.英国油气行业法律制度。英国最为完善的是石油天然气行业的许可证制度及税法制度。《1934年石油生产法案》和《1964年大陆架法》是关于许可证制度的专门立法。其中规定，石油资源为国家所有，石油公司通过政府发给许可证获得勘探开采石油的权利。许可证由工业贸易部通过竞争性招标方式有偿授予。在税法制度方面，法律详细规定了各种税种以及税率等。此外，英国油气行业的监管制度也非常完备。在这一领域，英国现行的法律主要有《1934年石油（生产）法案》、《1987年石油法》、《1995年石油和海底管道法》、《天然气法案》等等。法律规定其监管形式是政企合监模式，且政府监管与行业市场化同步进行。这种方式对传统的监管模式进行了修正，主要方式是采取放松和取消某类监管条款，引入竞争机制，以避免监管失灵。为此，在石油行业，英国1998年成立了“领导小组”，其主要职能是协调政府与企业间有关石油生产和开采的政策；在天然气行业，政府也成立了天然气机构来鼓励竞争、限制垄断、促进上中下游协调发展。实践证明，这种监管体制的创新对于推动石油天然气行业的发展发挥了重要作用。2.日本油气行业法律制度。日本是目前世界上仅次于美国、中国的第三经济大国，也是能源消费大国。在能源政策方面，日本确定的目标是实现能源安全、经济增长和环境保护共同发展。为了贯彻能源政策，日本非常重视能源方面的立法工作。其对能源法律法规的修改频繁，立法活动繁多，从而使国家能源法律与政策保持一致。在宏观上，日本制定了《日本能源政策基本法》、《能源利用合理化法》、《促进新能源利用特别措施法》等一系列法律，用以规范能源利用。在石油立法方面，日本制定了《石油业法》、《石油储备法》、《石油业法实施规则》等，并进行了多次修改。在这些法律中，日本对石油行业进行了精细的分工，并且对于各个分工部门的准入、申请、许可制度有详细的规定，对于违反规定的行为有相应的罚则。在天然气立法方面，日本于1954年制定了《天然气事业法》，此后对该法进行了多次修改。该法通过调整天然气事业的运营来保护天然气使用者的利益。日本石油天然气立法紧密结合国家能源政策，在不断立法、修改、废止和新的立法之中得以完善。（二）域外油气立法的最新趋势。各国石油天然气法律制度方面具有很大的差异性，但是随着社会经济和油气产业的发展，这些法律法规不断被修订和完善。在这过程之中，可以看出各国石油天然气立法的发展趋势具有一致性。1.逐步取消国家石油天然气公司的垄断地位。随着油气产业的发展，绝大多数国家都认识到石油天然气行业存在的垄断严重阻碍了该行业的进一步发展。所以，在近年来对石油天然气法律的修订过程中，各国纷纷采取措施，逐步取消国家石油天然气公司的垄断地位，引入市场化机制，提高国家石油天然气公司的活力以及竞争力。2.健全石油天然气行业管理机构。石油天然气行业在发展过程中暴露出诸多问题，且这些问题愈发具有多样性、复杂性。因此，为了应对层出不穷的问题，实现对油气行业的有序管理，各国在立法中纷纷重视起建立并完善行业管理机构，并详细规定各机构职能、负责领域、经费来源以及组织机构等。3.建立并完善油气储备体系。社会经济飞速发展，对能源的需求量与日俱增，而石油天然气作为不可再生资源，其储量日益减少，各国都在不同程度上面临能源紧缺的窘境。为了应对能源危机，维护本国能源安全，各国纷纷响应国际能源机构所制定的石油储备标准，在立法中都重视起油气储备体系的建立和完善。日本把石油的战略储备作为一项基本国策，制定有《石油储备法》，规定政府必须储备可供90天，民间必须储备相当于自身需要70天的石油。依据该法，日本还启动了民间液化石油气储备，到2010年其储量要达到相当于80天的进口量。[1]

三、对我国制定油气行业基本法———《石油天然气法》的建议

（一）制定统一的《石油天然气法》。从现实来看，我国石油天然气法律制度亟待完善。笔者认为，应依据我国国情、适当借鉴各国成功经验，制定一部统一的《石油天然气法》。正如前文所述，我国石油天然气行业现行法律法规具有分散性，虽然涉及多个领域，但并不系统，而且其效力层级也不相同，既有法律形式，也有法规形式，还有政策形式，总体呈散乱状态。不仅如此，这些法律法规规定的政府职能也比较分散，可能有些领域存在权利争抢，而另一些领域又会存在监管空当，缺乏有效调控的局面。这些现状决定我国需要选择统一立法的模式，制定一部全行业的统一立法，既能统一法律法规，又能理顺政府职能。（二）《石油天然气法》的主要内容。1.明晰产权。产权的明晰对于石油天然气行业的健康发展有着至关重要的意义。只有明晰了产权，才能最大程度地避免油气资源开发利用过程中的冲突和矛盾，也能更好地实现国家的宏观调控。首先，应该明确石油天然气资源的所有权归国家所有。其次，应该明确石油天然气资源的经营权的归属规则。与其他由国家享有所有权的资源相同，石油天然气资源的所有权与经营权应该是分离的。国家无法直接行使油气资源的经营权，经营主体主要应以公司、企业的形式存在。在授权方面，应该规定严格的市场准入制度，对申请进入的公司、企业的规模、资产、技术条件等都作出明确规定，并由政府专门机关负责审核。在对待外资方面，关系国家能源安全的上游油气勘探开发领域应限制外资进入，而对于一般的下游业务，如加工、销售等，可允许外资进入。2.打破垄断，引入市场竞争机制。现阶段，我国石油天然气行业存在严重的垄断现象，在制定《石油天然气法》时，应打破垄断格局，引入市场竞争机制。第一，在油气资源的勘探开发阶段，应该规定政府实施积极的许可证制度，规定明确的准入标准，鼓励符合条件的企业进入到该市场并展开不受地域限制的竞争。第二，在油气资源的销售经营阶段，法律也应规定放宽市场准入，明确资格审查标准，准许有实力、有信誉的企业进入市场，形成市场竞争机制。除此之外，我们还应在立法中建立对市场的动态监管机制，明确监管机关及其职责，有效地维持市场秩序，防止恶性竞争局面的出现，确保油气资源市场健康有序发展。3.完善监管制度。（1）监管机构。目前，我国并没有一个统一的机构对油气行业进行全方位的管理，而是涉及多个政府部门，如国家能源局、国土资源部、国家环保局、国家海洋局、国家税务总局等等。这些机构的监管职能在某些领域存在一定程度的重叠或者交叉，而在有些领域又存在空当，现行监管模式还不能完全适应行业发展的需要。在制定《石油天然气法》时，笔者认为应该成立一个专门机构对石油天然气行业实行全方位的管理，当然，也可以把职权赋予一个现存的机构，如国家能源局。法律应该赋予该机构审核、许可、登记等权力，也应授权其对油气资源的勘探开发、管道建设和维护、资源储备、加工炼制、经营销售等环节进行统一监管，确保石油天然气行业有序运行。[2]（p86）（2）许可制度。许可制度是世界上多数国家在油气资源监管方面都采用的制度。《石油天然气法》中可以赋予某机构许可的权利，并规定审核的标准。对此，我国也可以借鉴英国的许可模式，根据行业的不同特点，区分不同的许可类型和期限，对油气行业进行细致规范的管理。（3）明确法律责任。从法理角度看来，完整的法律必须具有罚则条款，否则其执行力就难以保障。我国早期的立法中很多法律都有缺陷，原因就是法律条文仅仅作出了原则性的、义务性的规定，对于违反规定所应负的法律责任却只字未提，导致法律无法真正发挥约束作用。在制定《石油天然气法》中，我们一定要注意避免这种立法技术上的错误。此外，要严厉打击涉油犯罪。在《石油天然气法》中，我们可以将现有的相关规定进行整合，并结合实际增加相应罪名，然后以附属刑法的形式在法律中系统规定涉油犯罪的若干罪名及处罚，增强法律条文的系统性和可操作性，实现其打击涉油犯罪的功效。