小议行政程序法律的完善

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本文作者：李小娟工作单位：兰州理工大学

纵观世界来看，基于不同的历史背景和差异，导致了大陆法系和英美法系在行政程序的理解上存在着很大的差距。大陆法系国家比较注重行政程序的效率以及行政权力范围的限定，但应通过什么样的程序来实现行政作用则不关心。而英美法系国家则关注行政程序的公正性，“自然公正”、“正当法律程序”是它们行政程序的核心，并以此来保障公民的权利。就我国而言，在经过近三十年改革开放后又迎来了新的社会转型期。行政权力则在转型过程中发挥了巨大的作用，但是，它又是一面“双刃剑”，一方面可以快速推动社会现代化的实现，另一方面则有可能在此过程中侵犯到公民的权益。因此，我们必须设计一套科学的行政程序，以此来推动现代法治的发展。

一、我国现有行政程序制度的缺陷

由于我国行政程序法治起步较晚，行政程序的理论基础还不太充分。因此，出现了影响我国行政程序法治化的种种障碍，大致可归结为以下几点：第一，行政行为的程序性规范不足。目前我国行政行为中还存在完全缺乏程序规范的行政行为，如行政调查和行政强制措施的运用；行政检查也是无程序可循；行政强制执行更为混乱，在采取执行措施时没有办理任何手续，甚至有的先执行后办手续；有的为了强制执行的顺利进行而对被执行人非法限制人身自由；还有的在执行查封、扣押、冻结、没收时不制作清单等等。第二，行政程序的公开性不足、透明度低。公开、透明的行政程序已成为世界潮流，更是作为一个先进国家的重要特征。行政程序的透明度越高，则意味着其受公众监督的程度越高，更加意味着人民群众参与国家管理、享受民主权利的程度高。行政程序的透明度要求行政机关在执法时必须依照公开的程序，严格遵守信息公开制度、听证制度、说明理由制度等，而不能发生违反程序规定或者改变、增减程序规则的情况。然而，目前我国并没有完全建立起来体现公开原则的制度，再加上已有的大多数规定都是行政机关自己制定的，因此缺乏可操作性。种种现实的原因导致了执法人员滥用不公开的程序规则做出对当事人不利的结果，或者出现不了解程序规则及其变化的行政相对人办事效率低下的问题。第三，行政程序中法律责任的追究不明确。行政法制要求行政机关不履行法定义务且违反了法定程序的行为承担相应的法律后果。《行政处罚法》的颁布将行政机关违反程序规则做出的行政处罚行为给以了明确的规定。但由于我国行政程序法律责任长期处于不明确状态，以至于人们很难对政府实施监督，从而使行政机关屡屡对行政相对人给以程序侵犯。因此，尽管《行政诉讼法》已将程序问题提升到了证据、法律依据同样的高度，但是，面对不明确的违反行政程序的法律责任，也只有极少数当事人敢以程序不合法的理由向法院起诉。第四，行政程序中时效性的缺乏。首先，行政主体在实践中并不遵守时效规定，如：未按照法律规定给予当事人答辩和出席陈述的期限；没有在法定期限内做出裁决；追诉时效已过后仍对相对人的法律责任给以追究等等。这种违反时效规定的行为极容易损害当事人的权益，由此而引起的行政诉讼或行政复议更是会损害行政效率。其次，对时效的规定不统一。针对某一具体行政行为有的规定为30天，有的则规定为一个月，这种差异对行政主体的执法以及相对人合法权益的保护都有危害。再次，对违反时效的法律后果规定不明确。这样就容易导致时效制度的形同虚设。

二、我国行政程序缺失的原因

其一，顽固的传统观念还未彻底改变。长期以来，我国行政立法的重点集中在制定实体法上，没有足够地重视程序法的制定，导致规定行政程序的法律数量极少。20世纪80年代以后，我国行政程序法数量虽逐渐增多，但并没有从根本上改变“重实体，轻程序”的传统，在行政程序立法方面还存在着一系列错误的陈旧观念，如“长官意志”、“权大于法”等；行政机关中存在的“有程序规定不照办，无程序规定更好办”的盛行风气，暗箱操作、不平等对待、以权谋私、官僚主义等现象依然存在；而在法院办案来讲，官官相护、变相调解、久拖不结、有案不受等现象也普遍地存在着。这些顽固的观念都在严重制约着我国行政程序的良好发展。其二，缺乏统一的行政程序立法。在我国目前的行政程序法规范中，除了行政复议、行政处罚和行政许可有统一的程序法规定外，其他行政行为的程序规范都是零散的，都是针对特定问题或特定事项所规定的特别程序。由于缺乏统一的行政程序立法，使各个行政部门为了自身利益争相行使立法权，各自为政，各行其是，以立法的形式扩大自己的权力，忽视对行政相对人的利益维护。导致了设置的行政程序既不科学也不统一，并且造成权限的交叉、重复，以及繁琐的程序影响到行政效率等一系列后果。其三，行政人员缺乏行政程序的法律意识。要适应我国民主化建设的依法行政的发展要求，除了要在行政立法方面加以完善，更加需要作为执行机关的各个行政部门遵守程序规则。作为行政管理的直接操作者，行政人员不仅可以轻易地控制行政程序的各个步骤、环节，也可以采取行动来直接影响公民的权利和义务，因此便在很大程度上增加了危害公民自由的可能性。近些年来，我国行政人员因缺失程序法律意识而引发的纠纷逐年增多，主要是由于行政人员自身的程序意识较淡薄，以及在行政管理过程中对相对方应有的程序性权利加以抵制，这些现象都在很大程度上影响着我国行政程序的法治化建设。

三、完善我国行政程序的策略

设计一套严格科学的行政程序，不仅可以克服行政机关及其工作人员的主观上的随意性，而且对我国依法行政有很重要的促进作用。本文基于行政程序的立法、对行政相对人程序性权利的保护、行政控权、行政效率这四个角度对我国行政程序法治化提出一点自己的意见，并希望对其有所裨益。首先，完善行政程序立法。如前文所述，我国行政程序由于缺乏统一的法典规范，以至于很多严重的现象屡禁不止，这些都有可能造成社会的混乱，因此，完善行政程序已迫在眉睫。其一，我们必须尽快建立统一的行政程序法典。鉴于目前行政管理形式的混乱状况，有必要尽快出台一部统一的行政程序法来作为行政程序法治的核心，因为它将全面规范行政程序的基本原则、立法目的、法律制度及法律责任等，这样便可以避免零散的法律规范发生的重复及冲突现象，遏制程序违法现象产生。其二，在已有的行政程序规范的基础上进一步明确行政人员的义务及责任。真正使行政人员做到“不在其位，不谋其政”或者“在其位，善谋其政”。明确行政人员的义务、责任的目的就在于从程序上约束他们的行为，以避免失职、渎职、越职和违法不究现象的出现。其次，保障行政相对人的程序性权利。听证权、知情权如果没有受到行政程序的承认和保障，那么这种行政程序就不能称之为正当的程序。即使行政程序的最终目的是实体性权利的保障，但是程序性权利和实体性权利是手段与目的、形式与内容的关系。没有程序性权利这种“手段”、“形式”，那么行政程序将不会保障实体权利的实现。只有二者相适应并且相协调时，权利才会完整，也会实现。其一，保障行政听证权应做到：在行政机关做出对行政相对人利益有重大影响的行动之前告知其有听证的权利，并通知举行听证的时间、地点；除涉及国家机密外听证必须公开，让民众可以了解行政机关做出行政决定的过程，从而实现监督目的；对于不一定能自如运用法律维护自己合法权益的相对人，可以允许其在听证中委托人参加听证，以维护其合法权益；最后还要保证听证过程中的对抗辩论程序，对听证过程做笔录。其二，保障知情权应做到：当行政机关做出行政行为时应向相对人告知这一行为的事实依据、法律依据；当行政机关欲使相对人承担某种义务时，应告知其在程序上应享有的权利，如举行听证。再次，培养程序效率观念。“行政程序显著地拖长，有可能冲垮行政机关原本要实现的行政目的，进而可能会对社会公众利益构成潜在的危害。”“现代社会的法律都有或应有其内在的经济逻辑和宗旨，以有利于提高效率的方式分配资源，并以权利和义务的规定保障资源的优化配置和使用。”因此，为了提高行政效率并加快行政节奏，我们可以采取简化行政程序的方式，从而克服“迟来的正义”这一问题。比如，在行政执法中的听证过程中我们拘泥于正式的口头听证的话，则会出现繁琐复杂、成本过高的现象，并最终影响行政执法的效率。因此，我们要在行政执法程序中采用灵活的听证形式，针对重大和一般的案件做出一定差别的程序要求。正如罗尔斯说的“在某些制度中，……当规范使各种对社会生活利益的冲突要求之间有一恰当的平衡时，这些制度就是正义的”。