基层社会诚信缺失的原因探索

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本文作者：李华工作单位：长安大学政治与行政学院

2011年2月11日至2月14日，《瞭望》新闻周刊联合国内专业调查研究机构在北京、上海、广州、杭州、成都5个大中城市展开了民意调查。调查数据显示，被访者对当前中国社会诚信状况总体评价较低，仅有4.8%的被访者评价“好”，48.7%评价“一般”，接近半数（46.6%）被访者认为社会诚信状况“差”，甚至“很差”[1]。日常生活中各类失信现象充分说明了民众为何对社会诚信现状不满意：三聚氰胺毒奶粉、苏丹红鸡蛋、频繁使用催熟剂或保鲜剂的各类蔬果、及至最近的某知名品牌牛奶被检测出含强致癌物质黄曲霉毒素M1，诸如此类的食品安全不合格事件层出不穷；中小学高昂的课外补习费、蔚然成风的各类考试作弊现象以及高校中不时传出的教授剽窃他人论文、在国家级课题中造假等新闻，使得教育界也不再是诚信为本的净土；在“数字出官”的政绩考核方式下，部分官员片面强调经济增长速度，甚至人为编造数字，炮制数字，导致民众轻易不相信官方言论。社会诚信现状如此糟糕，应归因于信仰、道德观念、法律制度等众多方面。自晚清以来，中国正遭遇三千年未有之大变局。在这一变动中，传统的信仰、价值观、道德准则遭遇了重大冲击，在我们尚未来得及对传统观念进行系统的优劣甄别反思工作时，中国社会就迅速进入了以经济发展为重心的改革开放时期。迄今为止，旧的信仰、价值观在很大程度上被破坏或弃置，而新的尚未建成，使当下的我们处于一个信仰缺失、传统道德观念被破坏的时代。中国传统的诚信意识是建立在道德自律基础上的，皮之不存，毛将焉附？诚信缺失也就不足为奇了。以市场经济为主的现代社会中，诚信更需要在法治的土壤中培养累积，而诚信的这一他律保障在目前尚有许多不足。在对诚信造成重大影响的这些因素中，一方面道德信仰的重建非短期可以完成，需经历长时段的努力方见成效；另一方面，如果说在两千多年的小农社会中，信任和承诺更多地取决于私交的话，那么在今天，诚信更多地是建立在契约、法律或其他法律性文件的基础上。正如弗里曼所言：“现代社会是多元的，权威趋于减弱并越来越分散，当习惯的力量减弱，当权威受到质疑的时候，对法律的需要就应运而生了。”[2]所以剖析法律制度的完善与否对社会诚信造成的影响显得更为迫切，已有研究成果都注意到了这一问题，但往往将法律因素与经济发展、道德破坏等置于一文中，这就对法律问题的分析未能全面深入。本文拟在前人研究的基础上，着重在法律制度层面思考社会诚信缺失的原因，从立法、普法、执法、司法等角度对这一问题进行探讨，不当之处，敬请指正。

一、完善的法律体系是营造和保护社会诚信环境的重要前提

经过三十余年的努力，我国现有的部门法种类较为齐全，法律规范从数量上来说也非常可观，具有中国特色的社会主义法律体系已经基本建成。但是法律自身具有滞后性，总是落后于社会的发展。随着社会新事物的出现，相关法规不能及时出台，或者旧法规没有得到相应的修订，导致一些人为获取高额利润而采取各种不诚信行为，而相关部门在进行管理处分时却发现“无法可依”。如虚假电视购物广告屡禁不止，根源就在于国家相关法规缺失。媒体购物属于新生产业，当务之急是国家相关部门在培育发展核心企业的同时，应支持出台媒体购物行业标准，并应尽快出台媒体购物法规。中国艺术品交易市场规模不断拓展，社会影响力也越来越大，但是其中也存在着许多问题，如假文物充斥市场、虚假鉴定、高估藏品等。《北京商报》报道指出，目前国内文物造假已经形成了一条完整的产业链，这条产业链拥有超过30万从业人口，每年收入超百亿元。至于目前文物收藏市场造假泛滥的原因，可归结为“造假无罪”。目前我们虽然有文物保护法，但是与现实相比是滞后的。该法没有把制造、买卖假文物认为是违法行为，这就使得在打击文物造假、售假行为层面，缺乏相关的法律依据，造成“买卖真文物违法，买卖假文物不违法”的怪象。有鉴于此，各级立法工作者要及时制订新领域需要的法律，也要着手对已落后于社会发展的旧法进行修订，以杜绝投机者钻法律空子，堂而皇之地实施各类不诚信行为。目前，保障信用机制的相关立法较为薄弱。失信现象如此普遍的一个重要原因是主体对其失信行为所要承担的代价太小，即失信成本过低。从管理学上来讲，当失信成本小于失信收益，失信行为有利可图时，市场行为主体有可能选择甚至主动选择失信行为，失信现象就会大量发生；而当失信成本大于失信收益，失信行为无利可图，并可能给行为者带来损失和制裁时，市场行为主体就会根据趋利避害的原则，尽量避免失信行为，从而促进信用环境的好转。因此，加强诚信建设其中重要一环就是要大大提高市场行为主体的失信成本。提高失信成本的主要措施是要建立完善的信用机制，包括信用征信机制、信用评估、信用交易及信用管理机制。在这个机制中，个人、企业及政府的信用信息都会长久保存，并且所有人可以共享信息。针对失信者，形成社会联防，让所有的企业、商店、事业单位、金融机构和私人业主不与有严重失信记录的企业、自然人进行信用交易，让重要行业的雇主不聘用有失信记录的人，造成失信的企事业单位事业上难以发展，失信个人在生活上会遭遇一系列不便的严重后果。当那些失信者因其失信行为付出难以承受的道德成本、经济成本和法律成本时，市场行为主体才会自动地约束其行为，达到有效地构建社会诚信体系的目的。由此可见，诚信记录在现实生活中非常重要。但是，一份科学合理的诚信记录需要先解决这些问题：征信机构该如何设立，征信业务应遵守哪些规则、怎样做信用评级、如何保护信息主体的权益、对于征信机构如何进行监督管理等等，这些都需要有法律作出明确规定。虽然国务院于2009年10月和2011年7月两次了《征信管理条例》意见稿，征求社会意见，但迄今为止该法规没有正式颁布施行。此外需要尽快出台的法律法规还包括《信用信息公开法》、《信用中介机构管理条例》及《个人信用管理条例》等，只有健全诚信法律法规体系，实行依法治信，才可能建立起包括信用登记、查询、评估以及风险预警、管理及转嫁制度在内的完备的信用制度，才能抵制失信行为，增强社会诚信观念。

二、行政执法是否公正规范直接影响社会诚信

我们看到，行政执法领域存在的许多问题，使得执法主体不仅没有为民众树立诚信的榜样，而且进一步加剧了社会诚信的危机。行政执法是指国家行政机关和法律委托的组织及其公职人员依照法定职权和程序行使行政管理权，贯彻实施国家立法机关所制定的法律的活动。既然享有如此强大的权力，执法者的诚信对社会诚信环境的营造起着直接的示范引导效应，所谓“其身正，不令而行，其身不正，虽令不行”。所以政府多次强调执法者应该文明执法、依法执法，做诚信的表率。但是现实并非如此。由于传统的官本位意识仍有广泛影响，再加上执法经济利益的驱动以及行政程序法的缺失，执法者诚信缺失的行为频频见诸报端，政府公信力一再遭遇挑战。我们从影响度非常广的两个例子来进一步分析这一问题。第一个例子是钓鱼式执法，即当事人原本没有违法意图，在执法人员的引诱下，从事了违法活动。这种执法方式实际上由来已久，而且在某些行业已是公开的秘密。2009年，上海张晖驾驶中捎载了一位自称胃痛的“路人”，结果被上海市闵行区城市交通行政执法大队认定为“无运营证擅自从事出租汽车经营”，并被处以罚款1万元的行政处罚。张晖不服，认为该执法大队故意设计陷阱，雇佣不良社会人员，利用原告同情心，采取非法手段对其进行处罚，因此提起行政诉讼，要求法院撤销该处罚。自此，钓鱼式执法被推向风口浪尖，受到社会的普遍质疑、谴责和义愤。钓鱼式执法是在罚款经济刺激下催生的，执法者为获得高额罚金，不顾行政执法程序的相关规定，公然采取引诱、胁迫、欺诈、倒钩、栽赃等违法方式以获取证据。这些行为沉重打击了社会的公序良俗。网上“最牛车贴”———“本车拒绝一切搭载求助，临盆产妇、车祸、中风、触电、溺水都不关我事，尤其是胃疼的”———是对这一后果最形象的说明。人们已经在叹息如今世风日下，世态炎凉。如果再遭遇执法者以如此卑劣、龌龊的手段设置“执法”陷阱的话，受到重创的是人们的同情心、恻隐之心、善心爱心。如果不积极地制止这类行为，其后果就是社会信任危机加剧，互助友爱土壤板结，人们良知泯灭，社会道德沉沦，使本来十分脆弱的社会道德生态受到毁灭性的打击。第二个例子是2011年中国红十字会面临严重信用危机。中国红十字会创建之初是非政府组织，但建国后基本行政化了：其总会是国务院直属的副部级单位，从中央到县乡一级，层层与政府体系接驳，各级名誉会长是当地政府一把手，各级红会负责人由政府任免，按政府机关行政序列定级，其正式聘任的工作人员属于“参照公务员”编制。作为中国最大的慈善组织，红十字会工作内容之一是接受国内外组织和个人的捐赠，向突发群众和受难者提供急需的人道主义援助。善款的使用情况就成为红十字会能否赢得民众信任的关键。近几年来，从万元帐篷、高额餐费到郭美美炫富事件，再到审计署在审计过程中发现红十字总会在预算执行和其他财政收支中存在的各类问题，使得民众一再质问善款的去向，直接后果是2011年各地红十字会收到的个人捐款锐减，各地义务献血的人数也减少了，更深远的影响是整个中国慈善公益组织的公信力遭到质疑。各国慈善组织在活动中出现一些问题都是在所难免的，上述几件事情之所以引起民众如此强烈的质疑和不满，深层次原因是长期以来，中国公益慈善组织的善款流向及慈善机构本身行政支出不透明，捐赠人的知情权、监督权被剥夺，大部分捐赠人无从知晓善款的使用情况。这种情况使得红十字会的公信力本身就比较脆弱，一有突发事件，其信誉更是雪上加霜。透明公开是现代慈善的灵魂，或者说要想激发蕴藏于社会的慈善力量，形成更具活力的慈善市场，慈善组织必须首先让民众看到他们诚实守信的态度与决心。所以，中国的慈善组织必须改变现有的工作方式，进一步建立健全财务管理和信息披露的规章制度，加强对行政事业性经费和社会捐赠资金的规范管理和使用，要严格遵守财务纪律，尤其是要和捐赠者维持良好关系，积极向捐赠者介绍机构的近期动向，使捐赠者知道捐款用到了何处，只有这样，才能让更多的人投身慈善事业，不让捐款减少，不让血库告急，不让需要帮助的人在等待中失去希望。不仅仅是在行政执法领域，在政府的诸多活动中都有不诚信现象存在。政府公信力的强弱和民众的诚信度密切相关。所以改善社会诚信缺失的现状，不容忽视的一点是努力提高政府公信力。各级政府要恪守透明、尽责及诚信原则，公开政务，满足民众知情权，接受民众监督、媒体监督和司法监督。同时要依法行政，文明行政，做到言而有信，有诺必践。这样，才能为社会大众树立好的形象，起到榜样的作用。

三、司法公信力与社会诚信度密切关联

司法公信力是指公众对司法机关的工作绩效、信用及权威的认可程度。作为解决社会冲突、保障民众各类权益的最广泛最有效的手段，司法必须做到公平正义，树立独一无二的权威。这也是建立法治社会的重要前提和基本保障，是社会公平正义的最后防线。只有司法公正，才能促进民众信任法律，遵守法律，从而有助于提高整体社会诚信力。然而，中国当下的司法公信力非常薄弱，“打官司难”、“司法腐败”、“司法不公”、“执行难”、“司法地方保护主义”等案例层出不穷，一次又一次消减民众对司法的信任，某个个案的揭示就会掀起轩然大波。2006年发生在南京的彭宇案在当时就引发了极大争议，审理此案的法官在一审判决中对原、被告相撞事实认定的一些推理分析偏离了主流价值观，引发舆论哗然和公众批评，导致社会舆论普遍不认同一审判决结果。虽然在二审中双方达成协议，和解撤诉，但此案却被称为“道德滑坡的标志性事件”，之后其他地方出现老人摔倒无人搀扶、做好事反被诬告等现象，屡被归咎为“彭宇案”的影响，而且在2011年广东佛山小悦悦事件发生后再次被推向风口浪尖。18位路人途经被碾压重伤的两岁女孩却视而不见，漠然离去，社会舆论普遍认为人情如此冷漠是当年彭宇案审判结果的负面效应，认为就是从那时候开始，公众道德迅速滑坡，人们不敢轻易见义勇为，临危相救，恻隐之心被压制，从传统道德宣扬的本能反应转变成了要先作出“理性思考”：出手相救会不会惹祸上身？紧接着，我们看到了南京市政法委书记在2012年1月出面详谈当年的彭宇案，揭示了所谓的事实真相，认为该案是被误读和放大了。可惜这一举动依然无法使民众释疑：为何在当时不公布真相？办案民警居然会把直接的原始证据弄丢，这让民众如何相信司法工作人员的职业素养与能力？民众能够相信现在的说法吗？从客观上讲，我们并不能将小悦悦事件所折射的人情冷漠全部归因于彭宇案的影响，然而，为何事件一发生，人们马上会想到时隔五年的彭宇案？这恰恰说明司法公正与否对社会诚信力的建设有着至关重要的作用。因为“在确保遵从规则方面，其他因素如信任、公正、信实性和归属感等远较强制力为重要。正是在受到信任因此而不要求强力制裁的时候，法律才是有效率的”[3]。只有司法公正才能保障较高的司法公信力，使得民众愿意信任法律，遵守法律。而法律的基本原则之一是诚信，这样，人们在信任法律的同时，也会在社会生活各方面讲诚信。

四、法律普及程度影响社会诚信的实现

这要从两方面谈起。一方面，普及法律知识可以让民众逐渐改变诚信是建立在私交、人情上的思维定势，越来越意识到法律作为保障诚信行为的他律因素的重要性。法律意识薄弱是国人固有一大特征，在天理、人情与法律三者间，我们习惯于为情改法、为情废法，一辈子不与法律打交道成为许多人的理想生活状态。这种法律观念虽遭到当代社会巨变的冲击，但仍有其市场。所以进一步加强普法活动，让更多的老百姓了解诚信已经成为众多法律的基本原则，讲诚信并不仅仅是出于道义，而是作为一个合法公民的基本要求。另一方面，有的人在从事某些活动时，不去了解相关法律规定，这就导致了其他人有机可乘，大赚不诚信钱。以中国保险业为例，保险诈骗、被保险人索赔难及中介机构违背职业道德的例子俯拾皆是，这与保险制度倡导的善良心理、善意期待和绝对诚信格格不入。虽然我们总是倾向于将这种现象的原因归结于保险法规尚不完善，保险监督力度不足，但有一点不容忽视：保险人与投保人对于保险法的相关规定并不是很熟悉，尤其是投保人，往往只根据保险人介绍的某种保险收益的大小决定是否投保，签订保险合同时基本是按照保险人的要求填写，由于对相关法律并没有太多了解，对于保险人、经纪人及其从业人员是否有任职资格，是否遵守了各项告知义务，是否有法律所禁止的欺骗、隐瞒、阻碍行为及伪造、擅自变更保险合同等行为并不太关注，这就使得保险人获得更多手续费的利益驱动下，利用投保人对法律法规的不了解，任意夸大保险的保障功能，或者曲解保险条款，对除外责任以及投保人的索赔义务避而不谈，甚至误导投保人，导致保险行业非诚信行为有增无减。基于对法律的不了解而导致的诚信缺失行为的出现并不只存在于保险业，在劳动合同、买卖合同诸领域都存在这类现象。所以加大法律宣传，进一步增强民众法治观念，对于提高社会诚信度有积极意义。综上所述，在现实生活中社会诚信缺失问题相当突出。引发诚信缺失的原因也是多方面的，而最迫切最不容忽视的是法律因素。笔者从立法、执法、司法及法律普及四个方面对此问题进行了剖析。社会诚信力的重建，必须正视法律制度及法律运行中存在的问题，并积极加以解决。只有这样，国人共同努力的目标———和谐有序的社会———才可能成为现实。