南京社会救助法律机制思索

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本文作者：王识开工作单位：共青团吉林市委

现代社会救助制度的思想核心是将社会救助视作国家的责任和义务，既包括国家有责任建立起完善的社会救助制度，也包括国家在具体制度的实施中承担宏观管理和微观保障的职能。民国政府认识到这一点，洪友兰在《社会救济法的立法精神》中提到:“人民之于国家，休戚相关，患难与共，其于救济事业，自当视为政府对于人民应尽之责任。”1这种认识是传统救助向现代救助转变的思想基础。而将国家义务责任转化为公民应当享受的权利则有赖于社会救助法律制度的确立。社会救助的理念和行为古已有之，但社会救助法的产生才使之真正成为一种制度。现代社会救助立法体现的是对公民生存权的保障。这也是社会救助立法的法律渊源。在西欧，1793年，法国宪法中的《人权宣言》中规定:“公民救济是一种神圣的债务。社会有义务保障不幸的公民的生存，或为他们提供工作，或确保无能力工作者维持生计”。21919年德国《魏玛宪法》为开端，保障公民最基本的生存权在欧洲及西方国家中开始普遍适用，成为福利国家的标志。生存权就是生命安全得到保障和基本生活需要得到满足的权利，使社会弱者有尊严地生活于社会。而现代社会生存权保障侧重于保护在社会上受到自然条件，劳动条件和其他经济条件制约而成为社会弱者的人。南京政府的政治及立法理念也体现了这一点。强调“为政之要，就在于竭尽能力定出方法和计划，来救治人民的困乏与痛苦”3为此，南京国民政府制订了一系列救助法律，形成了一整套包括根本法，专门法等具有法律效力的法律体系。

一、根本法

民国十七年，南京国民政府进入训政时期，颁布《训政纲领》，作为执政的根本原则。在第一二条中规定政府要举办救济事业，包括普设救济机关、办理灾振、实施工赈等。《中华民国训政时期约法》规定:“实施仓储制度预防灾荒充裕民食”4。在《中华民国宪法草案》国民经济138条中规定:“国家为改良老公生活增进其生产技能及救济劳工失业应实施保护劳工政策妇女儿童从事劳动者应按其年龄及身体状态施以特别之保护”;142条规定:老弱残废无力生活者国家应予以相当之救济。5从中不难发现，对于公民的生存权虽有保护但没有非常清晰完整的表达，仅能体现对弱势群体的国家救助责任。由于南京政府的社会救助事业已经是各级政府的行政内容，所以针对具体的社会救助事业领域的规定在宪法中表述得则相对详尽。

二、专门法

《社会救济法》于民国三十二年九月二十九日公布，主要内容:1．救济范围。明确了社会救助的对象，包括:年在六十岁以上精神衰耗者;未满十二岁者;妊妇;因疾病伤害残废或其他精神上身体上之障碍，不能从事劳作者;因水旱或者其他天灾事变，致受重大损害，或因而失业者;其他依法令应予救济者。2．救济设施:救济法规定:安老所、育婴所、育幼所、残疾教养所、习艺所、妇女教养所、助产所、施医所和其他以救济为目的之设施。对于已经设置救济院的地方得在院内分办各种救济设施。私人或团体举办救济设施要经主管官署许可，同时，主管官署对救济设施有视察和指导之权。对创办救济设施成绩卓著者，应予以奖励，如办理不善，主管官署得令其改进，其违反法令情节重大者，并得令其停办。3．救济方法:对于不同的救济对象列有各种救济方法:救济设施处所内之留养、现款或食物衣服等必需品之给予、免费医疗、免费助产。住宅之廉价或免费供给、资金之无息或低息贷与、粮食之无息或低息贷与、减免土地赋税、实施感化教育及公民训练、实施技能训练及公民训练、职业介绍、其他依法令所定之救济方法。同时《社会救济法》中具体规定了收容留养救济、冬令救济和灾民救济的方法。4．救济费用。由县市负担，中央或省举办者。救济设施由乡镇举办者，其费用由乡镇负担。救济设施由团体或私人举办者，其费用由各该团体或私人负担。6《社会救济法》对于不同人群施以不同的救济，各有详细救济方法和内容，说明南京政府的社会救助走向科学化和规范化，也说明社会救助在向制度化方向发展。

三、其他法律法规

1．灾害救助法律法规:备灾方面的仓储管理规定。民国十九年一月十五日内政部公布并实施《各地方仓储管理规则》，将仓储管理规定各地方的仓储分为六种。7而这些仓廒积谷应以地方公款办理，如无地方公款时采取振收和捐募的方法。救灾程序法规。国民政府借鉴清朝的有关制度于民国二十三年二月二十四日行政院修正公布《勘报灾歉条例》。条例规定了报灾的时限:“旱虫各灾由渐而成应由县局长随时履勘，至迟不得逾十日。风雹水灾及他项急灾应立时履勘，至迟不得逾三日，履勘后先将被灾大概情形分报该管省政府及民政厅财政厅察核。”对于报灾勘灾中的行政问责也作了规定，“如地方遇有灾伤不即履勘或履勘后并不呈报或呈报不实者等予以处罚。”救助资金管理法规:南京政府于民国十九年十月十八日公布并实行《救灾准备金法》。规定:国民政府每年应由经常预算收入总额内支出百分之一为中央救灾准备金，但积存满五千万后得停止之。省政府每年应由经常预算收入总额内支出百分之二为省救灾准备金。省救灾准备金以人口为比例，于每百万人口积存达二十万元后得停止前项预算支出。而救灾准备金的使用顺序为:遇有非常灾害，为市县所不能救恤时，以省救灾准备金补助之，不足再以中央救灾准备金补助之。工振或与救灾有关之移民得由救灾准备金内酌予补助。救灾准备金应妥存国家银行或股实银行按期计息。并享有优先受清偿之权。准备金的管理考核方面，救灾准备金之保管委员会应按年度造具预算决算分别呈报监督机关。政府还为保管委员会制定了组织细则以加强管理。对于救灾基金的专门立法也说明了救灾成为南京政府社会救助事业的重中之重。3．救助设施相关法律:针对不同人群创办救济设施，实施收容救助或者给予实物现金救助，或者是对其进行培训，使他们获得生存能力。民国十七年五月二十三日内政部公布、二十二年四月修正《各地方救济院规则》，规定:为教养无自救力之老幼残废人，并保护贫民康健，救济贫民生计，于各该省、区、省会、特别市政府及县市政府设立救济院。救济院分:养老所、孤儿所、残废所、育婴所、施医所、贷款所。设院长一人，总理院务，副院长一人，襄理院务。各级政府就当地公正人士中选之。地址利用寺庙或公共适宜场所。经费由各地方收入内酌量补助或设法筹集，组织基金管理委员会分别管理之，基金管理委员会由地方法团公推委员若干人组织之。10救济院对每个救济院所都做了具体规定。这些救助设施的的管理规定为地方具体的办理救助事业提供了法律依据。难民救助法律:1937年，全面抗战爆发，南京政府为规范难民救助事业，最大限度的救助难民，1942年由行政院公布《修正非常时期难民救济办法大纲》。这项法律体现了政府社会救助管理的进步与制度化。对于难民组织工作要求:非常时期的难民救济工作由特设的难民救济委员会负责。于南京设立总会，于省及院辖市设立分会，于各县市设立支会。难民救济委员会办理的救济事宜包括:难民之收容及运输事项;难民之给养，保卫及救济事项;关于难民之管理及配置事项。难民给养:以食料及必需物品为限，并应限制食料之消费及预谋其来源。难民之保卫应注意其生活之安全及避难之便利，并得施以必要之调查及检查。难民之救护，依照卫生署拟定非常区域救护事业办法大纲办理。对于不同程度的难民进行不同的运送配置与安置救济是南京政府难民救济管理的特色。如在《难民救济办法大纲》中将难民分为无工作能力和有工作能力、适合兵役年龄及失学儿童及青年等几种分别给予不同的救助。难民救济经费除得呈准动用中央救灾准备金外，并得呈请中央指拨专款或募集捐款。各省市分会及各县市会办理救济事业所需经费，统由各地方政府就原有救济机关及慈善团体之基金(不动产部分免于处分)，既经临各费及地方救灾准备金统筹支配，并得举行募捐，但应将详细数目报请或报由分会转报总会察核。难民救助法律的细化与详尽说明了南京政府在战时社会救助任务的繁重，也说明了经历一段时期的社会救助建设，社会救助制度逐渐完善。

四、南京政府社会救助法律制度评估

社会救助法属于社会立法范畴，纵观民国法律体系，以刑法，民法，商法等六法为主要法律体系。应该说民国政府建立了以公法和私法为主体框架和内容的二元结构。同时，介于公法和私法之间的《社会救济法》的诞生可以说是民国社会立法的先例。民国宪法的象征意义多于实际意义。仅有的宪法社会救助立法表述虽然对生存权的界定不明确，多限于具体救济事业阐述，但毕竟是把生存权的保护纳入了宪法这个根本法的保护范围。这部法成为社会立法的代表。部分的完成了社会救助立法的首要任务。社会救助法是实体法和程序法的统一。社会救助法不仅是规范社会救助法律关系主体享有的权利和承担的义务，还必须规定主体资格，救助程序，权利义务实现方式。“一项法律的制定过程，往往是对某一制度理性思考的结果，一部良好的法律应当能够蕴涵社会所公认的准则与价值”。社会救助法的规范构成，包括稳定的核心规范，主要为社会救助的一些基本的实体和程序方面的制度。又包括变易性规范，主要用以应急性，强制性的调节。从这个角度看，南京政府立法既有实体性的法律，包括《救济法》，救济院立法。有程序性的内容。如《勘报灾歉条例》。既有救济法这样的大原则性的稳定的立法，又有《非常时期难民救济》这样的应急性的规范。应该说南京政府的立法为社会救济提供了标准和规范。存在的问题为:。1．立法空白多。比如对于残疾人，老人，城市贫困人群缺少单独的详细立法，以至于救济法中的许多规定流于形式，在实际执行的过程中很难推进。2．法律责任缺位。比如中央和地方对于救助资金以及救助权限的划分十分模糊，而救助方面究责的法律也缺位，以至于在救助过程中出现问题很难得到解决。3．救助制度实施机制薄弱。法律条文过于简略，增加执法难度与偏差。实施机构，监管机构没有实现职权方面的严格划分，容易造成社会救助管理职能交叉重叠。各级政府对社会救助的财政投入缺乏硬性约束机制，挪用，挤占资金事件频现。公民社会救助权利的司法救济措施不完善，不仅没有建立专门处理社会救助纠纷的机构，也没有便捷，高效的解决纠纷的程序。