银行业法律机制的改善

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本文作者：王琛工作单位：忻州师范学院法律系

一、银行业监管法律制度的概念及其重要性

从法律（法规）角度来看，银行业监管是指依据法律规定，银行业监督管理委员会（以下简称“银监会”）对银行业的监督、管理和制约。党的会议和文件及国家政策对银行业监管提出了具体和明确的要求，各个银行机构从内部立法的角度也都完善了相关规章制度，并建立了行业自律、同业互律性组织来监管本行业。银行业监管法是在对有关银行业监管的现行法律规定进行全面概括的基础上产生的，“是指关于对银行业实施监督管理的现行法律规范的总称，即调整因对银行业实施监督管理而引起的各种社会关系的法律规范的总称”。狭义的银行业监管仅指监管当局的监管，主要是指政府机构或政府设置的实施银行业监管的准政府机构。上个世纪至本世纪初，金融领域的监管十分不完善，出现了很多违法、违规现象，影响极坏。银行业具有特殊性，是受监管最严厉的行业，银行业监管也是世界各国法律关注的重点内容。我们应该从全局的高度出发，加强并完善我国银行业监管法律制度。

二、我国银行业监管法律制度中存在的若干问题

（一）金融分业监管模式存在弊端

目前，我国金融行业监管模式是“一行三会”。其中，中国人民银行的职权为全面负责货币政策的调控；而银监会、证券监督管理委员会和保险监督管理委员会分别针对银行业、证券业和保险业实施金融监管。表面上看，现有金融领域监管背景下的银行业制度建设貌似没有根本性问题，但实际上，随着我国金融业的深化发展并与国际金融行业并轨，现有监管模式的种种先天性缺陷和后天形成的弊端逐渐暴露出来。首先，从法律规范的角度看，监管主体的多样化、不一致容易导致责任不明确。“一行三会”在法律层面上都具有独立的法人资格，皆为平等的法律主体，彼此之间没有隶属关系。在实际的监管中，它们往往各自为政，事不关己就悬而未决，缺乏应有的信息共享机制和必要的沟通、协调。其次，在当今的市场经济和商业社会中，随着金融业的繁荣发展、金融产品种类的不断衍生和多种创立主体的金融机构的诞生，各类监管机构的业务相互交叉、渗透，不能也无法做到泾渭分明，因此，目前的监管模式必然使得各监管机构的职能混乱不清、权责不明，进而产生监管隐患和风险。在分业监管模式下，各监管机构的目标、标准都不尽相同。以住房贷款政策为例：中国人民银行和银监会两家金融监管机构出台了相应的政策和文件，但是这些规范本身就存在相互矛盾的规定。这使得商业银行对所谓的“自住房”、“改善性住房”等概念的把握一度产生误差。这只是监管主体多样化产生矛盾的一个缩影，在大量的具体操作中，更为严重的冲突也屡见不鲜。

（二）银行业监管权责不明

我国于2003年成立银监会，从而从央行剥离出对银行业的监督管理权。随后，2003年12月27日十届全国人大常委会第六次会议通过了《银行业监督管理法》，其宗旨包括两方面：使银行监管职权分配趋于明确；根据当前金融业的实际发展情况进行银行监管法制的整合。修改后的《人民银行法》明确规定了人民银行有权对直接相关的金融机构、其他单位及个人的相关行为直接进行监督检查。此外，该法第4条赋予了央行指导、部署金融反洗钱工作及负责反洗钱资金监测的职能。这种对央行职能的定性可能造成银监会在监管实践中监管权的落空，且由于央行具有多年监管的历史传统，这种局面也可能会导致银监会处于一种从属性的地位。

（三）立法理念十分滞后

银行业监管的法律规范包括监管性法律规范和相关的交易性法律规范，其制度理念应体现出公法的属性，法律规范之间保有合理的比例。在现已颁布实施的法律规范和文件中，银行业监管法律和行政法规、规章的比例很小，多数都是中国人民银行和银监会的文件。这些文件的权威性、适用性较低，法律效果较差，可操作性不强，难以有针对性为银行业的健康有序、开放发展和多元化经营保驾护航。由于历史原因，我国银行业过多地沿袭了前苏联模式。受其经济思想的影响，在法律的权威和效力方面，一度产生了部门规章高于立法的现象，可谓是本末倒置。这不仅仅违背了法理，更重要的是破坏了制度建设和法律的执行力、权威性。因此，建立科学合理、行之有效的银行业监管法律制度势在必行。

三、完善我国银行业监管法律制度的具体措施

（一）立法思维应具有前瞻性和预见性

我们应树立前瞻性和预见性的立法思维，转变立法观念，才能合理避免、消除不符合现实状况的行政规章。具体而言，应审时度势，多角度、不同侧面进行换位思考，从有利于银行业多功能、全方位发展的角度出发，顺应国际金融的发展趋势。同时，还应不断更新监管理念，真正做到与时俱进。承认落后才能改变落后，我们应及时发现自身的不足和缺陷，采取相应对策，跟进并改良金融监管，从而上升到制度建设的层面上来，使银行业监管立法不失前瞻性和预见性。纵观现代西方金融业和银行业发达国家的发展历史，我们可以看出：金融立法创新的前提是金融监管理念的创新。结合我国银行业的发展现状和具体国情，立法应从银行业的内在机理和金融自由化、跨国化的全局观念出发，瞻前顾后、适当超前，体现出银行业监管法律制度的前瞻性和预见性。

（二）不断推进银行业监管体制改革

我国加入世贸组织后，随着银行业的发展，我国吸引了一些境外资本和外资银行的进驻。在当前金融业和银行业开放的趋势下，本土银行将不可避免地受到外来冲击和挑战。试想，在市场经济和商品社会中，西方发达国家的金融业和银行业已经发展了上百年，失败的经验和教训足以作为本土银行的教科书。银监会作为银行业监管主体的同时，也扮演着我国银行业监管体制改革的主角，承担着重大的责任。我国银行业监管仅仅具有形式上的框架而缺乏必要的执行力和实质意义，不能体现执行的有效性。与此同时，建立、健全、改善银行业监管法律制度对推进我国法治进程也至关重要。

（三）强化银行业监管程序

应通过制度建设来保证对银行业的事前、事中和事后监管。应对相关程序加以整理、规范，以立法的形式明确落实具体责任。要以事前预防为主，做到居安思危、未雨绸缪，思则有备、有备无患。在银行设立阶段，要认真、全面核查登记程序、业务范围，作好风险评估。在事中援助方面，要建立相应的风险防控和保障机制，免除后顾之忧，从而避免银行孤注一掷、铤而走险；通过规范事后补救措施，增强从业者的信心。要完善银行业的市场淘汰机制，建立标准的银行退出机制和一套行之有效、操作性强的市场退出机制。要在立法中借鉴、移植发达国家的通行做法，逐步探索、尝试建立一套符合国情和金融实际情况以及法律程序完整的市场退出规则，相应的立法内容包括银行业的风险抵御、合并、破产机制等。监管主体要依法对银行的违法、违规行为进行惩戒，通过建立、实施一套行之有效的机制来完善和规范退出机制。要在法律制度监管程序中形成“热炉法则”——火炉通红，警示不可触摸；摸者即伤，违规必受严惩；时效迅速，惩处立竿见影；一视同仁，制度公正公平。无论任何银行业的主体，违规必受处罚。要将监控到的违法行为扼杀在萌芽状态，不给其铸成大错的机会！

四、总结

银行业监管法律制度的完善并非一日之功，任重而道远。我们应该从宏观领域入手，强化和完善监管执行机制，从而推进法律制度建设，最大限度实现在更高层面上的全面整合。在今后的很长一段时期内，我国金融业和银行业要不断地吐故纳新，迎接一个又一个挑战甚至危机。因而，唯有从观念上和思想根源上进行转变，才能进一步发挥银行业监管法律制度的整体功效。