国有土地出让法律的规范

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本文作者：张敏陈妙英工作单位：广西财经学院

土地使用权出让是指国家作为土地所有权人授权地方市、县人民政府与受让人签订土地使用权出让合同，将指定地块以合同约定的条件出让，受让者以支付约定年限的土地使用费为对价，获得对指定地块的开发经营权。自2000年以来，我国的土地市场进行了一系列卓有成效的改革，以市场为主导的土地出让制度基本建成，全国各地都已经逐步建立起了由政府统一储备、统一供应的土地供应机制，地方政府调控土地市场的能力逐步提高，土地市场取得了较大程度的发展。以广西为例，已经初步建成市场化为核心的土地配置机制，未来将进一步完善土地使用权市场公开交易制度，并配套完善相关决策、审批和操作制度。依法采取公开招标拍卖挂牌等方式出让，完善信息公开制度，积极推进网上交易和网上监管，防止“暗箱操作”，着力解决国有建设用地出让中规避招拍挂，违反规定设置出让条件的问题，构筑公平公正的市场机制。但笔者调查广西国有土地出让的市场及法规现状，发现广西国有土地出让法律制度仍存在较多问题，亟需规范。

一、广西现行的国有土地出让市场现状及法律制度

（一）广西现行的国有土地出让市场现状1.地方政府在国有土地出让过程中的双重身份导致造成土地管理部门的管理职能与其自身的经济行为不分根据我国当前的管理机制，国家虽是国有土地的所有权人，但授权市、县一级政府土地管理部门来负责国有土地的出让。这就使得地方政府土地管理部门在土地出让过程中具有了双重身份：国家土地所有权人的受托人与对土地出让行为进行监督的监督者，即常说的既是运动员又是裁判员。这种双重的身份极易造成土地管理部分根据自己的利益出发，跨界滥用职权，利用土地管理的权力来损害合同相对方的合法权益，既有违公平原则又损害了公平的市场竞争秩序，还滋生土地腐败等行为，不利于社会主义市场经济的健康发展。2.土地招标、拍卖、挂牌交易程序未真正落实，土地出让存在人为操纵现象根据规定，从2005年1月1日开始，工业用地和经营性用地，须通过公开招标、拍卖和挂牌的方式转让。但有些地方政府从自己的利益出发，存在人为操纵土地出让的现象。例如有的地方表面实行的是“招拍挂”形式，实际却是按协议方式出让；有些地方虽然建立了土地交易制度，实行土地出让信息公开、地价评估和集体决策等制度，但只是流于形式。有的地方在竞标过程中存在以各种方式私下操纵土地的招标价格。有的地方违规向用地单位变相减免出让金。等等现象都表明在土地出让环节虽然有法律的明文规定，但却被歪嘴的和尚念歪了经，地方政府在土地出让方式上背离了公开透明和公平竞争。3.不注重实施土地储备制度，导致存量土地日渐减少调查表明，部分地方政府因不注重土地储备和后续开发，导致可用土地存量和耕地面积日渐减少。使得政府对土地的调控能力相当薄弱。同时，土地作为不可再生资源，在当前耕地面积不断减少的情况下，更应该注重土地的复垦和后续开发，尽可能增加可利用土地面积，提高单位土地产能，但很多县市都没有执行这一政策。4.土地出让金被纳入政府基金预算管理，成为政府的额外财源2005年，财政部和国土资源部联合发文，要求将土地出让金全额纳入政府基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中安排。但调查表明，许多地方政府都将土地出让金挤占挪用，使其成为政府临时性支付、预算外支出的主要来源，导致本应用于土地储备、整理、征地补偿的资金不当减少，进而损害到公共利益。

（二）广西现有的国有土地出让的法律制度现状目前，广西土地出让方面的地方性法规非常少，主要有《广西壮族自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》、《广西壮族自治区土地监察条例》，对土地的管理和利用主要是通过政府规章的形式出台的，如《广西壮族自治区实施<中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例>办法》、《广西壮族自治人民政府关于加强国有土地资产管理的通知》、《广西壮族自治区国有土地使用权有偿使用收入征收管理暂行办法》、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》。考查广西关于国有土地使用权出让的法规体系，笔者存在的主要问题是相关单行规范的缺失，如广西尚未对土地利用总体规划、土地储备、出台相应的地方性法规，理论与实践的脱节导致广西国有土地使用权出让的快速发展与机制、制度建设相对滞后之间的矛盾仍然突出。

二、广西国有土地出让法律制度的规范

随着广西国有土地出让市场的快速发展，为规范国有土地使用权出让行为，促进土地资源的有效利用，保护土地受让人的合法权益，促进广西土地出让市场的良性即可持续发展，必须针对广西现有国有土地出让制度存在的缺陷，从立法思路、指导思想、具体制度等方面来完善我国现有国有土地使用权出让制度。当前我国的国有土地使用权出让法律体系由一系列单行法律法规组成。《宪法》确立了国有土地使用权出让制度，此外，《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地管理法实施条例》、《招标拍卖挂牌出让让国有建设用地使用权规定》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权操作规范》、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》、《土地利用年度计划管理办法》等法律规范对国有土地出让的各个方面进行规范调整。从另一角度而言，国有土地使用权出让的法律制度应包含三大组成部分：以国有土地使用权出让合同为载体建立的出让合同法律制度、以国家对国有土地出让市场管理职权为基础建立的监督管理法律制度、以保护土地资源、保持土地可持续发展为目的而建立的环境监管法律制度。笔者认为，要构建规范的广西国有土地法律体系，需从以下几个方面着手：

（一）确立构建规范的广西国有土地法律体系的基本原则1.公开、公平、公正原则在国有土地使用权出让行为中，公开土地出让的相关信息，基本的出发点是通过建立信息公开机制，保障受让人和社会公众的知情权，以此来避免暗箱操作、歧视对待。地方政府代表国家以出让人身份与受让人签订出让合同，双方当事人之间的法律地位宜确立为平等，以保障受让方平等受让土地使用权的权利，避免歧视对待，从而保障国有土地使用权出让的顺利进行、促进我国土地使用权出让市场的长期稳定、繁荣；公正原则要求土地主管部门作为行政主体应秉公执法，不得循私舞弊，从而保证国有土地使用权出让市场的健康发展。在国有土地使用权出让制度中确立并切实贯彻公开、公平和公正原则将会极大的推动国有土地使用权出让制度的健康发展。2.保护、合理利用出让土地的原则土地资源是不可再生资源，加强对土地资源的合理利用和保护，树立对土地资源的保护意识，是广西建立健全国有土地使用权法律体系的基本出发点。在国有土地使用权转移完成后，土地受让人如何有效的利用和保护受让土地，需在立法中予以明确。在国有土地使用权出让的法律体系中确立保护、合理利用出让土地的原则，对于促进土地资源的保护和可持续发展有着及其重要的意义。

（二）构建良性而完善的国有土地使用权出让立法体系要建立健全广西的国有土地出让法律体系，首先需明确相关国有土地出让的地方性法规、政府规章、政府文件等都必须与国家相关的上位法律法规相一致。笔者认为，在与上位法保持一致的前提下，应参照《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定条例》、《城市国有土地使用权出让、转让规划管理办法》、《协议出让土地使用权最低价确定办法》、《外商投资开发经营成片土地暂行处理办法》、《城市规划法》等法律中的相关规定，参照这些规定结合广西的土地出让的具体情况进行合理的调整、删除和整合，以此来作为广西国有土地使用权出让的法律规范指导。其次，应完善《广西壮族自治区实施<中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例>办法》、《广西壮族自治区人民政府关于加强国有土地资产管理的通知》、《广西壮族自治区国有土地使用权有偿使用收入征收管理暂行办法》、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，从而完成国家与地方法律规范间的衔接和协调，以规范国有土地使用权出让行为的国家调控行为。此外，还需构建出让土地资源的保护制度。建议以现有的《环境保护法》、《土地管理法》为基础，结合《环境影响评价法》等有关土地资源保护的规定,对出让国有土地的保护做出有针对性的制度设计，从而形成从国有土地使用权的出让、项目建设到项目的竣工的全程土地保护制度体系,有效保护出让土地资源。通过以上方面的规范，以期对广西国有土地使用权作出针对性的制度设计，构建以国有土地资源法律法规为指导，由民事法律规范、经济法律规范和环境法律规范共同组成的广西协调而统一的国有土地使用权出让制度体系。