当前国防功能法律体系的改善

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本文作者：王喜民工作单位：西安政治学院

统筹经济建设和国防建设协调发展是实现国家安全利益的需要，也是在经济领域做好国防动员准备的重要措施。基础设施搭载国防功能是国防经济动员的前提，是军民融合的基础，是实现军民结合、寓军于民的重要保障。在军事行政法上，加强国防动员关于基础设施搭载国防功能法制建设，是实现国防动员法制化建设的重要基础。

一、基础设施的基本定义

基础设施是一个内涵和外延十分宽泛的概念，最早用于军事领域，称为“军事基础设施”，二战后西方国家将这一概念广泛用于军事研究范畴。西方部分国家的词典对基础设施有如下的定义。(1)《美国传统词典》:基础设施是一个社会或团体发挥作用所必不可少的基本的设备、服务和装置，比如交通和运输系统、水和能源管道以及学校、邮局、监狱等公共机构。(2)《RANDOMHOUSE全文词典》:服务于国家、城市或区域的基本的设施和系统，比如交通运输、发电站和学校。此外，世界银行《1994年世界发展报告》对于基础实施有一个比较权威的定义:基础设施是永久性的成套的工程构筑、设备、设施和它们所提供的为所有企业生产和居民生活共同需要的服务。它的种类繁多，其中占主体的经济基础设施主要有公共设施:电力、电信、自来水、卫生设施和排污、固体废弃物的收集和处理、管道煤气等;公共工程:公路、大坝和灌溉、排水用的渠道工程等;其他交通部门:铁路、城市内交通、港口、航道以及机场等。本文主要分析研究能够搭载国防功能的国家基础设施，属于狭义的基础实施，是指受益可惠及全国、大都由中央投资(部分项目要求地方有配套资金)、隶属中央有关部门管辖的基础设施项目，且在建设中能够做到贯彻国防功能，通过一定的动员可以转为军用或军民两用的基础设施，其主要包括交通运输、水利建设、信息产业、能源建设、原材料重大建设项目、高新技术开发建设项目以及与国防密切相关的重要产品。

二、国家基础设施搭载国防功能的现实意义

1．在平时经济建设中贯彻国防动员的需要。现代信息产业技术的迅猛发展，改变了以往传统机械化战争的作战模式，作战时间短、强度高、消耗大的特点，对现代战争提出了更高的动员要求。迟浩田说过:动员，战争之要，国之大事。在国家基础设施建设中搭载国防功能，是国家平时积蓄国防动员潜力，战时快速高效地将国防潜力转化为国防实力的物质保障基础，也是实现有限资源合理配置、寓军于民的重要方式。

2．实现国防动员建设深入发展的现实需要。当前，国家对基础设施投资力度很大，这对在平时经济建设中实现国防动员与经济建设协调发展是一个难得的机遇期。但基础设施具有投资大、建设周期长、收益慢等特点，只有在建设中使其搭载国防功能，做到军民融合、寓军于民，避免以后为搭载国防功能的重复建设或改建，才能做到资源利用的最大化，进而使我国的国防动员建设迈入新起点、实现新突破。

3．促进军民融合、寓军于民的现实需求。国家基础设施搭载国防功能，是国防动员建设贯穿“军民融合、寓军于民”方针，走平战结合发展道路的重要内容，有利于在经济建设发展基础上获得最大的国防效益，提高平战转化速度和战时动员能力，实现国防动员的“转换器”和“倍增器”作用。从经济上说，既避免了重复投资和浪费，又可利用国防技术提升基础设施建设的质量和水平，实现国防和经济建设协调发展，互为裨益的双赢。

三、我国基础设施搭载国防功能法律制度现状

1．法规制度不健全。主要表现为部分国家重大基础设施项目搭载国防功能建设没有明确具体的法律依据，缺少法规制约措施。如，就民用机场建设来说，民航基础设施搭载国防功能到底有哪些任务，该建立完善哪些设施，都没有明确要求。由于项目、标准都不够明确，致使民航基础设施建设在规划设计、立项审批、施工验收等工作上找不到具体政策法规依据，国防项目落实得不到保证。

2．没有相应的配套标准。主要表现为相关法律法规只规定具体的原则和笼统的要求，没有具体的相关配套标准。如，《国防交通条例》第十七条规定:建设其他交通工程设施或者研制重要交通工具，应当兼顾国防建设的需要。从法律概念上来看，此条中的其他交通工程设施、重要交通工具的含义就模棱两可，就没有相应的法律含义，且现实中也没有相应的如何满足国防需求的技术标准。

3．部分基础设施搭载国防功能的法律制度缺失。如，缺乏信息领域基础建设搭载国防功能的相关规定。我国目前就信息方面的立法主要有《信息安全条例》、《信息网络传播权保护条例》等，这些法律法规没有就信息基础设施中搭载国防需求进行具体的明确，造成了国防信息基础设施建设缺乏顶层设计，建设上重复浪费。目前在执行上主要依据《国防法》第四十六条的规定:国家建立战略物资储备制度。战略物资储备应当规模适度、储存安全、调用方便、定期更换，保障战时的需要。将信息基础设施归类为战略物资，造成了建设信息基础设施搭载国防需求根本没有相关的法律依据。

四、基础设施建设搭载国防功能法律制度的完善

(一)建立完备的基础设施搭载国防功能的法律系统

我国基础设施搭载国防功能法律法规体系应由国家权力机关和政府部门以及军队有关部门共同制定的法律、法规、条例和规章组成。第一层次为法律，如《中华人民共和国国防法》;第二层次为法规，如《交通运输，邮电通信基本建设贯彻国防要求规定》;第三层次为规章，可按照基础设施行业类别划分，用以规范基础设施行业内部贯彻国防要求的行为。如:可考虑制定《基础设施搭载国防功能法》，主要可以包括以下几方面的内容:(1)明确各行为主体在基础设施搭载国防功能体系中的职能与权限，以及基础设施搭载国防功能的条件、程序和审批权限。赋予有关基础设施搭载国防功能决策委员会对编制规划的责任和权限，规定基础设施搭载国防功能规划修改和批准立项的程序。(2)规范基础设施搭载国防功能管理程序，明确管理职权。把基础设施搭载国防功能规划的编制、审批、执行、调整和监督等纳入统一的法制轨道。(3)明确基础设施搭载国防功能监督机构的职责、权限、形式和要求，规定基础设施搭载国防功能建设单位内部控制和内部审计制度，以保证规划的正确执行。(4)规定基础设施搭载国防功能的法律责任，基础设施搭载国防功能法应该具有强制性的法律约束力。基础设施搭载国防功能规划一经批准，就具有法律效力，必须认真执行;未经法定程序，不得擅自更改。(5)围绕《基础设施搭载国防功能法》还应该制定一系列相关的法规和条例，形成一个层次分明、完整配套的基础设施搭载国防功能的法律体系。例如:《道路交通贯彻国防要求条例》、《通信设施贯彻国防要求条例》、《港口建设贯彻国防要求条例》等。

(二)完善基础设施搭载国防功能的军民兼容

技术标准化法律制度科学的、具备可操作性的国家标准是基础设施搭载国防功能的技术前提。这种技术标准不仅建立在科学的基础上，还要具有一定的法律效力。制定贯彻国防要求的技术标准化法律制度既要考虑满足国防技术水平发展的要求，也要考虑民用基础设施建设和管理的承受能力;既要考虑未来军队作战的需要，也要考虑部队日常训练生活;既要处理平时保障与战时保障的关系，也要处理技术标准与经费可能的关系。特别是贯彻国防要求的技术标准要主动向民用标准靠拢，既有利于充分发挥民用基础设施的兼容性，又可以节省建设和维护的费用。为尽快适应现代高技术战争以及军民一体化发展的需求，避免我军各项技术标准与地方技术标准系统之间的互不兼容的情况，需要在研究国内外基础设施相关标准化发展的基础上，结合我军的实际情况，制定我国基础设施搭载国防功能标准化的总体规范。基础设施搭载国防功能标准化建设是一项庞大的系统工程，应充分发挥军民两方面的积极性，适应军事技术发展的需要，促进标准的科研、生产、使用中的军民结合，使军事技术标准与国家标准接轨，制定符合我军军事斗争准备的技术标准化法律制度;同时，我们还应借鉴采用国际标准和发达国家的先进标准和规范，既满足部分进口、引进武器装备的基础设施技术需求，又兼顾了战时因标准不统一带来的麻烦。另外，我们以往对技术标准的规定多是方向性的原则规定，下一步要将技术标准规范进行细化，满足不同类别的基础设施贯彻国防要求的技术标准需要。标准化规范的制定可由国务院基础设施主管部门、国家标准主管部门和部队有关部门联合研究制定各类建设项目贯彻国防要求的技术标准化规范，形成完整、清晰和具体的贯彻国防要求的标准化规范。要明确军方参与规划和制定标准的部门，改变目前我国不同军事部门在基础设施布局和建设技术标准方面的意见不统一，导致政府基础设施建设主管部门在不同军事部门意见之间摇摆、左右为难的现象。

(三)完善基础设施搭载国防功能评估法律制度

建国以来，国家先后制定出台了《工程建设管理条例》、《中华人民共和国工程设施保护法》等多部法律法规;国务院也陆续出台了《工程建设项目投资责任制试行办法》、《关于深化工程建设投资包干的若干规定》等法规文件，其内容几乎全部涉及到基础设施建设的评估领域。但令人遗憾的是，迄今为止，我国还没有一部系统和完整的规范基础设施搭载国防功能评估的法律。因为，“无法可依”，在实际工作中，部分基础设施建设利益主体出于自身利益的考虑，对项目贯彻国防要求推诿拖延的现象和评价失控、项目先天不足、质量得不到保证、工期无限拖延的现象屡见不鲜，因此，无论是基础设施建设决策管理部门，还是建设单位或使用单位，其行为最终都需要依靠领先一套科学合理的评估制度来约束。通过明确基础设施搭载国防功能评估的法律地位，以法制化促进科学化，将会有效的约束决策者的决策行为，依法实行对项目贯彻国防要求建设行为的监督，做到有法可依和违法必究，避免基础设施搭载国防功能的投资失误和寻租行为的滋生蔓延，提高基础设施搭载国防功能的总体水平。