军人权益保障法律机制探索

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本文作者：王硕工作单位：解放军西安政治学院

解放军西安政治学院博士研究生，上尉军衔。苏联解体后，俄罗斯一度陷入政治与经济困境，无暇顾及军人权益保障立法，直接导致军人福利待遇和军人地位下降，影响了军队战斗力。俄罗斯意识到，为了加强军事力量建设，必须改变被动局面。从1993年开始，俄罗斯在军事立法时注重了军人权益保障法制建设，逐步提高了军人的社会地位，促进了军队战斗力的提升。

一、俄罗斯军人权益保障法的主要内容

俄罗斯军人权益保障法层次分明，既有俄联邦议会制定和通过的法律，又有俄罗斯联邦总统和政府通过的军事行政法规，内容丰富，涵盖军人权益的各个领域。概括起来，主要有以下内容。一是规定了军人地位的内涵以及军人权益保障的基本原则。《俄罗斯联邦军人地位法》明确了军人的地位，即军人的地位系指法律规定并由国家予以保证的军人权利、自由、职责和责任的总体概括。该法总则阐明了军人权益保障立法的依据、适用范围和应该坚持的原则，如军人地位法定原则、合同制军人与应征服役军人地位同等原则、优惠原则、法律保护和社会保障原则等。二是规定了军人、退役军人及其家属的权利。这些权利包括军人的自由、荣誉和尊严的保护；自由调动和选择居住地的权利；有限制条件的信仰和信教自由；参与社会和国家事务管理的权利；劳动权利；工作时间和休息权利；获得薪金和各项补贴的权利；住房权、医疗保障权、财产所有权和税收优待；对军人实行保险和要求赔偿损失的权利；受教育和文化方面的权利；乘坐交通工具与寄送邮件的权利；军人控告不合法行为的权利；公民退出现役和劳动就业权；丧失养育人的军人家属的社会保障权等。三是规定了军人的职责和责任。这包括军人的一般职责、岗位职责和特殊职责。在一般职责方面，俄联邦《国防法》、《军事义务与军事勤务法》以及《俄罗斯联邦军人地位法》具有一致性。《俄罗斯联邦军人地位法》界定了军人职责的实质。军人的岗位职责与特殊职责及其执行程序，由有关的规章、军事条令以及其他规范性文件规定。军人的责任主要是军人对违法行为承担的责任。在对军人进行诉讼的程序中，军人享有依照俄罗斯法律规定的程序进行辩护的权利。而军人履行职责是享受前述权利的条件。

二、俄罗斯军人权益保障法的特点

（一）基本形成了完整的体系

苏联解体后最初几年，俄政局动荡、政府更迭频繁、经济衰退，受此影响，俄罗斯在有关军人地位和社会保障方面的立法一度严重滞后，军队建设受到极大的冲击，俄军人待遇低下，兵员严重短缺，导致第一次车臣战争惨败。普京执政后，把提高军人待遇、保障军人权益视为保持军队稳定、实现质量建军的重要环节，通过制定和修改法律制度提高军人的经济政治地位。经过不断调整，俄罗斯军人权益保障法的体系基本形成，即以《俄罗斯联邦宪法》为统帅，以《俄罗斯联邦军人地位法》为主干，以《俄罗斯联邦军人保险条例》、《服过役和在内务机关服过务的人员及其家属退休金（抚恤金）保障法》、《军人、应召参加军事训练公民、俄罗斯联邦内务机关普通工作人员和主管人员、联邦税务机关工作人员生命与健康的国家义务保险法》、《老战士法》等单行法律及各种规章命令为主要内容的比较系统的军人权益保障法律体系。

（二）体现了权利与义务一致性原则

《俄罗斯联邦军人地位法》规定，鉴于军事勤务的特殊性，俄罗斯军人地位法及俄罗斯联邦其他法规对军人享有公民的权利和自由做了某些限制。但通过实行优惠待遇，对此予以补偿。在广泛规定军人权利的同时，对享有这些权利的范围和条件进行限制，这种限制基于军人的特殊使命，往往是超出普通公民的。主要有以下方面：第一，禁止军人参加罢工。第二，军人无权以宗教信仰为由拒绝履行军人职责，并不得利用职权进行宗教宣传。宗教的象征物、宗教读物和崇拜物，只能作为军人的个人物品加以使用。不允许在部队内建立宗教团体。第三，“军人在服役时不得在企业、机关和团体内兼职，但可从事不妨碍履行军人职责的科学、教学和创作活动。军人禁止利用职务之便，协助自然人和法人从事经营活动，以及从中收取报酬和好处。”为了体现权利义务一致性原则，对于这些限制，必须予以补偿。俄罗斯法律规定，俄罗斯联邦各共和国、自治州、自治区、边疆区、州、莫斯科和圣彼德堡市的国家权利和行政管理机关、地方自治机关，企业、机关和团体可对军人和退役军人及其家属的优惠作出补充规定。由此可见，俄罗斯军人权益保障法有其特殊的法律意义，它是军人权利与义务的统一体。如果说《俄罗斯联邦国防法》主要是义务法的话，那么，俄罗斯军人权益保障的立法则是权利法。《俄罗斯联邦国防法》主要规定国家权力机关和管理机关在国防领域的权力、俄罗斯联邦的企业、机关组织及公民在国防领域的义务，还规定了俄罗斯武装力量的使命、体制与构成。对于军人个人来说，主要是作为普通公民和作为武装力量一员应承担的义务。在《俄罗斯联邦军人地位法》中，“军人和退役军人及其家属的权利”放在第二章，位置靠前，在第三章和第四章规定了军人的职责和军人的责任。军人权利的内容占全部内容的80％。

（三）注重原则性规定和操作性规定的结合与配套俄罗斯《国防法》和《俄罗斯联邦军人地位法》以法律的形式规定现役军人、退役军人及其家庭成员的权利、义务、优惠、社会保障等，但总的来看，主要是原则性的。如何使这些权利和义务转化为现实的法律秩序，让相关人员切实享受到权益并履行义务，还需要具体、明确的规定。这些内容主要通过联邦政府文件或者军事行政法规进行比较细致的规定，这就增强了法规的可操作性，确保了军人在保险、养老金保障、优抚优待、退役安置方面的合法权益切实落到实处，进一步减少了军人的后顾之忧，提高了军人的社会地位，对提高军队战斗力起到了重要的推动作用。俄罗斯军人权益保障立法，除了重视法律的初始创制外，还十分重视对相关法律的修改。根据国家和国际形势的发展变化，俄罗斯军人权益保障的内容、程序和方法也在进行相应改变，以适应新的情况。例如，2006年修改了《俄罗斯联邦军人地位法》第22条，进一步加强了对退出现役军人劳动就业权的保障。

三、对我国军人权益保障法律制度构建的几点启示

俄罗斯军人权益保障法制建设并不具有世界典范的特质，甚至可以说还有许多缺陷，但是，俄罗斯在经过“突变性”的社会转型之后，能够很快稳住阵脚，进行军人权益保障制度重构，其经验值得我们借鉴。

（一）不断完善军人权益保障制度，形成配套

体系一是增加军人权益保障立法供给，促进相关法律制度供需均衡。根据法律经济学原理，法律制度供给存在一定的约束条件，这往往导致法律制度的需求缺口，从而引发稀缺性。相对于发展的市场经济对军人权益保障法律制度的需求而言，我国相关法律制度供给总是相对不足。例如，军人住房保障、军人保险、军人家属医疗保险等方面，就存在法律制度缺位，不能与市场经济环境相适应。因此，需要各级立法机关加快立法步伐，早日形成军人权益保障法律制度体系。二是制定军人权益保障基本法律。建议由全国人大常务委员会制定“中华人民共和国军人权益保障法”，作为从总体上调整军人权益保障权利义务关系的主干法律，通过主干法律明确军人权益保障的适用范围、基本范畴、基本原则、保障内容、执行机构、法律责任等。三是科学设计相关配套的法规、规章和制度。以“中华人民共和国军人权益法”为核心依据，分别制定有关工资、福利、转业就业、住房、医疗、养老、补偿等方面的具体规章制度，以满足随着经济增长而逐渐增加的军人待遇需求。同时，要突出军人权益保障制度建设的重点，抓好军人工资、住房和军人保险制度建设，做好军人权益保障法律法规与国家法律和法规（狭义）的衔接，增强军人权益保障法制建设的科学性。把握执法环节，使军人权益保障法律制度落到实处。

（二）进一步体现权利与义务的一致性

法是规定权利与义务的社会规范，法律的主要内容和功能就是规定人们的权利和义务。权利与义务的一致性是社会主义法律的本质特点之一。然而，长期以来，国家和社会侧重对军人牺牲奉献的要求和精神弘扬，往往忽视某些军人个体的利益，对军人的民事权利问题重视不够。实际上，过多强调履行义务，不注重权利保障，这对军人是不公平的。今后一个时期，可以考虑从以下几个方面入手解决军人权益保障不充分的问题：一是重视军人权利与义务的平衡机制，从总体上构建利益均衡的制度框架；二是重视军人作为普通公民的权益保障，除非具有法定事由，不能限制军人作为普通公民身份的法定自由和利益；三是建立对军人权利限制的补偿机制，明确特殊义务的相应补偿条款，进一步明确军人军属优待的具体内容和具体执行主体；四是建立军人权益保障的救济机制，例如，在相关法律制度中明确规定，军人退役安置纠纷可以提起行政复议和行政诉讼。这样规定，既可以减少退役军人上访案件，又能够减少法院公平审理此类案件的阻力。

（三）把握基本国情，有效发挥市场机制的作用

首先，要把握基本国情。制度建设必须与国情相适应，与政治经济发展阶段和水平相适应。当前，我国正处在社会主义市场经济深入发展时期，综合国力虽不断提升，但与客观需求和世界强国相比，仍有较大差距，人均收入水平不高，市场经济水平和法治化程度有限，因此，对于军人权益保障制度建设不能提出过高的要求。目前还有必要吸收计划经济条件下的传统经验，在军人政治待遇、工资福利待遇、军人优抚、退役安置等方面，进一步加大制度保障力度。其次，要适应市场经济规律，发挥市场机制在保障军人权益方面的作用。在满足利益需要方面，公民在服兵役和履行其他国防义务过程中，会在工资福利等方面提出与其他生活领域相均衡甚至更高的要求。这是符合市场经济客观形势的，满足这种正当要求有利于国防和军队长远建设。所以，要顺应市场规律，体现市场机制在资源配置中的基础作用，使军人权益保障在总体上与市场人力资源的价格相适应，避免出现军地反差过大，军队与地方相近岗位待遇明显偏低的现象。同时，一切社会保障体系能够正常运转与所在国家的生产力水平，尤其是综合国力有着密不可分的关系，军人权益保障制度也要适应基本国情。