低碳农村的法律机制探索

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本文作者：杨晓罗文正工作单位：衡阳师范学院经济与法律系

低碳农村是指在农业生产、农村建设、农民生活以及农村工业化的过程中实行低能耗、低排放、低污染的发展模式。建设低碳农村是发展低碳经济、建设低碳社会的重要环节。低碳农村的标志是农村的资源、能源消耗和CO2排放处于较低的水平。为此，要求农村居民形成一种低碳生活理念、保持一种低碳的生活方式;要求乡镇企业生产方式低碳化，提高企业能源利用率，降低碳的排放量。而要做到这些，就要求政府实行低碳新政，将低碳生产、低碳消费法律化、制度化，为低碳农村建设提供法律制度上的保障。低碳农村建设是节能减排和发展低碳经济的重要载体。以建设“低碳农村”为目标，政府通过制定和实施促进低碳经济发展的政策，引导企业在农村发展绿色产业，提高资源和能源的利用效率，实现经济高速增长，同时减少资源的消耗和污染物排放，是农村经济可持续发展的客观要求。湖南省是农业大省，正处在加速推进新型工业化与农业产业化时期，各级政府及企业有着本能的排碳冲动，所以低碳农村的建设意味着一定程度上生产方式的强制性改变，强制性力量在低碳农村建设的初始阶段将起着主要的推动作用，这就需要我们通过法律制度构建的方式对低碳农村建设进行多角度、多侧面、多层次、多部门的系统规制。

1湖南省低碳农村建设存在的主要问题

1．1农业生产污染日趋严重

据统计，我国用占世界百分之七的土地养育着占世界百分之二十二的人口，基本解决了十几亿人口的温饱问题。但中国为此付出了代价:农业生产带来的环境污染日益严重。农业生产中大量使用化肥农药成为农业化学物质污染源。湖南省正处于新型工业化与城乡一体化加快推进的时期，随着农业产业化进程的加快、城市人口的急增和工农业生产的发展，大量的污水和垃圾向河中倾泄，农业种植中农药和化肥的过量使用，污水处理厂、垃圾处理设施的严重不足以及无资金运转使得环保产业发展“先天不足”，并导致湘资沅澧等湖南省主要河流部分河段水质严重污染。

1．2节能减排压力大

目前，尽管沼气能源、生物能源、太阳能开始在湖南省少数地区推广，但是柴薪与煤炭仍然是农民生活的主要能源。柴薪与煤炭的使用不但消耗大量煤炭与木材、影响植树造林的效果、加剧了水土流失，而且还是农村地区温室气体排放的主要来源之一。加上大部分村民的灶不是节能灶，因而广大农村地区能耗高、浪费大、效率低的问题十分突出。城镇一般都建立了比较完善的生活污水处理设施与垃圾处理设施，在广大农村，这一领域仍是空白。农民的生活污水直接排进了田地、河流沟渠，农民的生活垃圾也缺乏定时、定点的收集，处理方式也是简单的填埋或焚烧。这些都严重影响了农村节能减排的效果。

1．3乡镇企业落后淘汰落后产能进展缓慢

生产能力落后是资源能源浪费、环境污染的源头，淘汰落后生产能力是建设低碳农村的突破口和重要抓手。部分乡镇(村)在承接沿海地区产业转移过程中，由于受政绩考核等因素的影响，从沿海引进了大批高能耗、高排放的中小企业，如造纸，冶炼、制革等，导致湖南省淘汰落后产能的任务艰巨，仅淘汰小造纸、小火电工作按计划进行，其他行业落后产能淘汰进展迟缓，有的淘汰不彻底，一旦市场行情好转，落后产能很可能死灰复燃，影响了减排任务的顺利完成和低碳农村建设进程的推进。

1．4涉农财政投资比例小

由于财政收入偏少，湖南省鼓励研发、生产和使用节能环保产品以及抑制高耗能、高排放产品的财政税收政策不完善，导致节能产品的生产大打则扣。此外，财政对农村的投入偏少也是造成目前农村地区节能减排压力大的重要原因。据统计，2009年湖南省城镇以上投资占总投资85．66%，农村投资仅占总投资的14．34%。2006～2009年，农业投资占总投资比重不足3%。导致农村地区环保基础设施的建设、节能环保技术、设备、产品的研发和推广受到严重影响。

1．5建设低碳农村的法规制度不完善

我国的农村环保工作起步较晚，现行的环保法律大多针对城镇与工业，对农村环境管理与环境污染问题从战略上重视不够，由此导致具体的法规很少，目前农村环保基本无法可依，职能部门无法对农村污染进行有效管理，在一定程度上加大了农村污染治理的难度。目前，农村地区清洁生产方面的法规、规章建设水平较低，相关执法力度亟待加强。这主要表现在2个方面:①包括湖南省在内的各省的立法重点放在环境污染防治，对于生态农业、自然资源保护、农业生产废弃物综合利用这些方面的立法显得很薄弱，地方法规与规章鲜有涉及在农村发展循环经济与再生能源开发的，既有的部分法规规章由于立法理念不够清晰、导致缺乏可操作性以及对环境执法的指导性;②湖南省2/3的人口是农业人口，随着城市化进程的加快，就业压力逐年增大，部分县区为了追求GDP，缓解就业压力，大力推行地方保护主义，致使一些污染排放强度大的小企业不能被关闭，导致环境保护执法困难。

2湖南省建设低碳农村的法治对策

湖南省正处于建设“两型社会”，快速推进城乡一体化的关键时期，节能减排压力巨大，低碳农村建设面临巨大挑战。虽然近十多年湖南省农村经济迅猛增长，但是农村土壤污染严重、农产品农药含量超标，工艺落后、污染大、高耗能的乡镇企业严重污染环境的情况仍未明显改观，清洁生产形势依然十分严峻，节能减排任务比任何时期都重，唯有通过法律制度的硬性约束，将节能减排工作纳入到法律规制的轨道，才能使低碳农村建设落到实处。

2．1建立基本的规范性文件体系

由于正处于市场经济的初级阶段，企业与居民很难通过伦理自觉实施低碳经济，需要政策与法律规制。政府部门必须以节能减排为出发点，借鉴国外先进理论成果和实践经验，结合湖南省农村经济的发展现状，制定有关促进低碳农村建设的规范性法律文件。文件应明确规定建设低碳农村的指导思想、基本原则、具体的行为规则体系及责权利体系;根据已经的能源法律，结合农村地区的资源利用实际，制定相应的实施条例。通过规范性文件的颁布、实施，明确政府、企业、农村居民在推行低碳经济、建设低碳农村方面的权利、义务和责任，让市场主体受到责权利体制的硬约束，提高碳排放成本，使环境成本内化，使碳排放成为企业成本的组成部分，成为价格形成的一个要素，从而减少污染物的排放。2．2构建低碳技术资金保障制度建设低碳农村、强力推进节能减排需要加快节能减排相关技术的研发，需要加大对环境基础设施建设、新能源开发的资金投入。科技的进步和创新，产业结构的升级与换代在建设低碳农村的过程中发挥着至关重要的作用。目前沼气能、太阳能在湖南省少部分县区农村推广幅度较大，但是从全省范围看仍未达到普及的程度，节能灯、节能灶、省气炉还没有完全进入普通农户家庭。对农户采用清洁有机肥进行农业生产进行资金鼓励还未形成具体的制度。对农村污水治理、废气治理、垃圾治理也没有在规章制度上形成具体的规制办法。因此，湖南省应颁布规范性文件，构建具体可行的涉农财政转移支付制度、“绿色产品”采购制度、“绿色产业”担保制度、税收制度，为农村节能减排相关技术研发提供制度性的资金保障，为可再生能源相关产业的发展提供强劲动力，为清洁能源的生产提供资金支持。

2．3完善节能减排的执法体系

由于不合理的政绩考核观，一些镇村大量建设能耗高、污染重的短平快项目。部分企业为了逃避执法将生产场所开在了远离城区的山区及水源保护区，排放大量的有害废气、废水严重影响了农产品质量和农民的健康。频频出现的小冶炼厂、小煤窑、小造纸厂被关闭后死灰复燃的事件告诉我们，如果不解决“守法成本高，违法成本低”的问题，建设低碳农村压力巨大。为此，我们应健全执法监督体系，改变以往“运动战”式的执法方式，使执法成为常态化、专业化、制度化、法律化。环保执法部门要依法加大执法检查力度，查处一批严重违反节能和环保法律法规的典型案件，要对市场主体违反法律、法规的规定，生产“三高”产品的行为要依法进行查处;要对林区居民违反规定砍伐林木、捕杀野生动物的行为进行查处。

2．4整合执法资源，提升执法效率

推进低碳农村建设，除了要完善立法，还需要加强执法。以过去执法过程中，为了平衡协调各执法机关的权力，政府将本应该集中的权力分散到各个执法部门，结果导致各执法部门遇到利益蜂拥而上，碰上责任避之不及，执法权没有真正发挥应有的效果。中部地区最近几年频频出现的矿山安全事故就是明证。为此，需要成立一个专门机构，统一环保、安监、工商、农业等执法部门的职能，统合行政资源，形成合力，推进低碳农村建设。改革用人制度，选拔政治思想过硬、专业知识丰富的人才到执法部门。政府还应加大执法部门的硬件建设力度，在执法部门配置先进的检测设备，大力提升执法效率。

2．5加大对破坏环境相关主体的刑罚处罚力度

少数企业之所以置公共利益不顾大肆破坏环境与少数行政机关的不作为有关。《刑法》第338条规定:“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金;后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金”。第402条规定:“行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役;造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑”。少数环保执法部门为了地方利益、部门利益，明知企业的行为触犯了刑法此条的规定，仍然以罚款了之。为此，在执法过程中要改变以往“以罚代法”的执法思路，对触犯刑律的，应坚决移送司法部门处理;司法部门要敢于抗拒地方政府的干扰，对那些大肆排污，触犯刑律的有关企业、人员进行严厉查处;对那些在执法过程中渎职的执法人员追究刑事责任。

2．6加大环保宣传力度，贯彻落实低碳消费法律制度

随着农民收入的增加，“一次性消费”、高碳消费在某些乡村开始产生，由此带来了环境的不堪重负。低碳消费作为与建设低碳农村相适应的消费模式，符合可持续发展的理念，应该大力引导与鼓励。有关部门应该加大环保知识的宣传教育力度，提高农民的环保意识和清洁生产意识，并认识到在农村发展低碳经济、建设低碳农村的重要性与紧迫性。随着家电下乡制度的推行取得比较明显的成效，我们应以此为契机，建立绿色产品下乡制度。通过财政补贴的形式，建立专项资金保障制度，对家电以旧换新，乡镇企业、农村居民使用节能产品进行财政补贴，以引导科学消费、低碳消费。

3结语

低碳农村的建设是一项庞杂的系统工程，涉及到机制、体制的改革，经济发展方式、生产模式、消费观念的转变，不同的国家有不同的发展模式与建设路径，不同的省份由于经济发展水平不同，其建设方法也不尽相同，这都需要各专业的学者结合国内外的研究成果与实践进行深入研究。需要引起注意的是，尽管国内有少数学者提出了我国发展低碳农村的政策措施，但仍然不够系统，大多停留在介绍国外建设低碳农村政策措施的阶段，没有形成有效的针对我国农村地区自身状况的低碳经济发展模式。通过法律制度构建方式保障低碳农村发展的研究成果更是鲜见。然而，在低碳经济的理念下构建相应的法律保障机制，无疑是建设低碳农村这一新的农村发展框架的主要内容之一，是广大乡村可持续发展的制度性保障，更是依法治国理念在经济建设中的贯彻落实。