非公有制企业的法律保障机制综述

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本文作者：杨军洪劼工作单位：南京财经大学法学院

中小企业作为我国社会经济发展的重要力量,在调整经济结构,转变经济增长方式,推进市场经济体制改革,扩大就业,增加财政收入,构建社会主义和谐社会等方面发挥着越来越重要的作用。但在实践中,与中小企业的经济地位极不相称的是,作为非公有性质的中小企业与公有制企业相比,其所受到的市场待遇明显不同。目前,非公经济主要集中在服务业、加工业和制造业等领域,在一些垄断性行业,仍存在不合理的市场准入门槛,限制非公有制企业的进入。法律对于市场主体经济行为的规制,首先基于每个行为主体都具有的主体平等地位,法律应给予所有参与市场行为的主体一个公平公正的竞争平台。自2001年正式加入世界贸易组织,中国逐渐融入世界市场的范围。遵循国际市场的游戏规则,遵守世贸组织确定的市场行为准则,信守入世承诺,是我国对世贸组织承担的基本义务。而赋予所有市场主体包括中国境内的非公有制经济平等主体地位是履行各项义务的逻辑起点。

一、现行非公有制企业市场准入制度评析

中国实行计划经济体制由来已久,在改革开放之前,中国市场还不能被称之为真正的市场。一切产品的供给都是在政府的一手操作下进行的,私有制经济只有异常狭窄的生存空间,配给制度的存在大大限制了市场经济的发展。改革开放之后,对私营经济逐渐放开,但这种放开不可能一步到位。长期以来,国家为保证那些关系到国计民生的产品能够无障碍地在社会中流通,给予了许多政策上的扶持甚至直接参与经营。石油化工、金融流通行业、邮电业、铁路运输及航运等都是由国有企业垄断经营的。国有经济以外的产业一直以来被作为副业。在中国加入WTO之后,原有的经济结构被打破,中国的市场经济面临着一次天翻地覆的变化,作为规范其行为的法律法规也随之进行了适应性调整。法对社会经济关系和经济活动直接发生影响的能力,其目的在于建立一定的社会经济关系和经济秩序以促进社会发展及生产力进步。作为WTO的缔约国,中国政府对于WTO的相关规则必定要作出相应的政策反应,改善非公经济生存环境、促进非公有制经济发展的法律法规相继出台。但是非公有制市场准入存在实际问题。1“.扶公抑私”的传统观念根深蒂固。受计划经济影响,我国政府赋予国有企业进行垄断的行业范围之广在世界范围内是罕见的。而非公有制企业的生存环境受到种种限制。非公经济的发展能力与政府制造的行业限制产生了不可避免的矛盾。一些地方政府受传统观念的影响,在具体工作上限制非公有制企业,使非公企业实际上享受不到鼓励性政策措施。非公有制企业目前处于一个比较尴尬的境地,一方面是大好的经济发展形势,另一方面却是政府做出的行业禁止发展的政策。2.对非公经济的利好政策落实不平衡。尽管“非公经济36条”对非公经济的市场准入起到了极大的推动作用,在文化产业、武器装备、民用航空、手机终端生产、铁路运营等行业,民营企业的进入都获得了一定的突破和发展。但各部门、地方落实“非公经济36条”措施尚不平衡。据全国工商联的研究报告指出,这种不平衡主要表现在四个方面:行业准入总体进展比较缓慢、金融税收政策总体改进不大、一些配套措施在执行中遭遇阻力、某些垄断企业实际更加排挤民营企业。在市场的实际操作中,一些垄断部门和行业以资本实力、技术水平、从业资历等种种理由抬高准入门槛,使非公有制的进入遇到大量的“玻璃门”现象,看得见、进不去,一进就碰壁。3.缺少针对性配套措施。“非公经济36条”作为政府文件,原则性强而强制执行力较弱。国家发改委计划制定的诸多配套措施至今尚未全部出台。因为配套欠缺或执行不力,导致非公经济在实践中没有真正得到平等待遇。非公企业要进入一些垄断行业,需要取得经营许可,进入新的经营领域无论是投资立项、征地还是兼并收购等都要经过审批和核准,这些无形的歧视性政策使非公有制企业望而却步,最终将非公企业排除在市场之外。

二、非公有制企业市场准入制度的完善

完善非公有制企业市场准入法律措施,主观上需要统一思想,提高认识,克服对非公经济歧视的传统观念;客观上要废除旧的阻碍非公经济发展的地方法规和行政规章,加快制定和落实“非公经济36条”的配套制度,赋予非公企业真正的平等主体地位。尤其要做好以下两方面的工作。

(一)正确理解和贯彻对非公经济平等保护的原则

平等原则是宪法的基础原则,所谓平等原则也称为法律地位平等原则,主要体现为主体权利能力的平等。理论上通常将平等原则分为强式意义上的平等和弱式意义上的平等。强式平等又称为形式平等或绝对平等,它要求每一个法律主体同样对待,使每个主体在机会、利益上获得平等的“份额”;弱式平等又称为实质平等,它要求按照一定的标准对主体进行分类,对不同的主体实行不同的对待。也就是说,弱式意义上的平等对待,既意味着平等对待,也意味着差别对待———同样的情况同样对待,不同的情况不同对待。对弱势群体的特殊保护本质上就属于弱式平等,我国专门针对弱势群体制定的《未成年人保护法》、《妇女儿童权益保护法》、《中小企业促进法》等就是弱式平等原则的体现。现代法律在贯彻强式平等的同时更侧重弱式平等,具体到非公有制经济市场准入的问题,后者显得尤为重要。首先,在中国加入世界贸易组织的背景下,坚持强势意义上的平等对待,强调对所有的市场主体一体对待,不作类型区分,既是世界贸易组织的要求也是中国政府郑重承诺。具体表现:(1)平等的知情权。政府应采取政务公开的行政模式,透明行政行为的形成过程,将有关行业信息,比如招投标等行为通过大众媒介及时公布,方便所有企业查询,完善相关的监督机制,发挥民众监督作用;(2)平等的市场参与权。取消那些不必要的政策性市场准入的门槛设置,给予非公有制经济以更多的发展空间。对非公经济以前无法涉足的电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域,给予非公经济同等的准入资格,允许非公有资本以参股等方式进入,凡法律法规未禁止非公有制经济投资的行业和领域,都要允许私人投资,同时支持非公企业收购、兼并或参股国有、集体企业。同时,由于实践中存在种种制约因素,我国目前非公经济整体实力仍然很弱,特别是将其放在经济竞争日益国际化的大背景下,仍无法与外资企业、国有企业相抗争。对非公有制企业特别是中小企业给予特别扶持是发达国家的通例,中国的中小型企业在中国的企业中也占较大的比例,对于这一群体,如果不给予适当的保护,那么就算让其进入某一市场领域,如果不具备相应的能力或者实力,最终也会在竞争中被淘汰。因此,在制定法律政策时还应照顾到非公经济的特殊情况,采取区别对待、特别保护的方法。主要包括:(1)落实政府的财政扶持资金,对那些符合市场经济发展要求但资金短缺的非公有制企业,各级财政应根据其财政状况每年从财政收入中拿出固定比例予以扶持;(2)鼓励非公有制企业技术创新,对从事高科技生产的非公有制企业除给予专项资金扶持外,应实行一定年限的税收减免;(3)完善金融服务体系,建立中小企业信用担保机构,解决中小企业融资难的问题。

(二)完善配套措施,切实落实“非公经济36条”的要求

大刀阔斧地改革复杂繁琐的审批制度。只要这些审批制度存在,无论宪法、法律如何强调对非公经济的财产保护和开放准入、平等竞争,在实际工作中都会因为审批制度的存在而得不到贯彻。在市场准入制度方面,一定要打破可望不可及的“玻璃门”,无论是注册前置审批还是投资项目审批、经营活动审批,都应该大力精简和透明。按照“非禁即入”的原则,全面清理与非公经济相关的行政规章和政策规定,消除一切对非公经济的歧视性做法,依据平等原则制定统一、透明、公平的投资准入制度。在中国经济融入世界经济一体化的今天,必须建立健全一整套的对于非公有制经济的保护及保障制度,否则,一个不完整的市场经济制度不可能适应国际市场经济的发展需要。中国的非公有制经济也急切地盼望出台一系列的保障措施,特别是解除有关市场禁令,降低相关垄断市场的准入门槛。只有在国内形成真正意义上的市场主体的平等,才有可能真正融入世界市场,在未来的经济活动中,让中国的国内市场与世界市场形成平等竞争,最终有益于中国经济的长足发展。