低碳经济的法律保障机制诠释

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本文作者：杨晓谭忠真罗文正工作单位：衡阳师范学院经济与法律系

随着世界经济的进一步发展，能源的需求量将在一段时间内持续增加，二氧化碳的排放量还将持续增长，温室气体排放以及由此带来的气候变暖问题还可能进一步加剧。面对这种情况，英国、法国等欧洲国家倡导发展“低碳经济”，日本提出建设低碳社会，世界各地争相发展低碳城市。走低碳道路，逐步减少对高碳能源的依赖，是落实科学发展观的客观要求，也是社会经济可持续发展的必然选择。从我国实际出发，发展低碳经济，推行低碳消费方式，需要转变经济增长方式，需要推进技术革新，其中完善立法尤其重要。

一、我国发展低碳经济面临的主要矛盾

发展低碳经济是一项系统工程，如何建立具体的发展路径和发展模式，离不开对一国具体国情的考察。我国正处于市场经济发展的初期，向低碳经济转型将是一个长期的过程，短期内我国发展低碳经济面临许多困难和挑战。

(一)能源需求快速增长，以煤为主的能源结构改变

难度很大［1］据统计，在我国能源消费中，煤炭所占比重高达68.8%。受我国能源资源蕴藏情况的制约，我国以煤为主的能源结构改变难度很大。煤炭消费比重大，二氧化碳排放强度就高，目前我国已成为世界第二大温室气体排放国。在未来一段时期，我国在解决环境污染和应对气候变化方面的形势非常严峻，任务也十分艰巨。

(二)产业结构不甚合理，节能减排面临巨大压力

2008年，我国一、二、三次产业产值占GDP的比重分别为11.31%、48.62%、40.07%，产业结构严重不合理，经济增长过于依赖第二产业，工业特别是“三高”工业比重偏高，低能耗的第三产业和服务业发展滞后，比重偏低。2006年，我国创造单位GDP所消耗的能源是日本的11.5倍，是德国和法国的7.7倍，是美国的4.3倍。目前我国能源效率比世界先进水平低10个百分点，全国31个省市自治区大部分没有完成“十一五”规划中提出的单位GDP能耗下降20%的目标，只有极少部分地区实现了年度单位GDP能耗目标。由于当前部分行业仍存在一些工艺和装备落后、资源利用率低的中小企业，加之受到地方利益的保护，这些企业难以及时地关停并转，致使部分地区工业仍依循高投入、高消耗、低效率的发展模式，要彻底淘汰这些落后产能，提高节能减排的实效，需要付出很大努力。

(三)缺乏具体的激励保障制度，低碳技术发展面临

一些困难发展低碳经济离不开技术创新和产业结构升级，但我国在低碳技术的研发方面还面临诸多困难。一方面，缺乏完整、有效的政策支持体系。尽管我国相关的主管部门曾制定并出台了一些与低碳技术研发有关的优惠政策，但是随着体制改革的发展，管理机构的变化及政策规定的不完善，一些鼓励政策因操作性太差而未执行。另一方面，我国低碳技术项目，特别是大规模的示范项目的投资主要依靠政府临时拨款和政策贷款以及国际机构的捐款和贷款，还没有形成稳定的政府投入机制。同时，金融系统对低碳技术项目支持不够，多数银行不选择对低碳技术项目融资，即使部分银行实施融资，其信贷放款数量也非常有限，不能满足低碳技术发展的资金需求。

(四)相关法律制度亟待完善

我国在促进低碳经济发展的法律体系方面仍处于薄弱状态。这主要表现在三个方面:其一，我国有关绿色能源生产与节能减排的法律在体系上不完善，如石油、天然气、原子能、风能等领域的单行法律仍处于缺位状态。其二，现有的能源立法规定不够详细，一些现行法律跟不上时代要求，存在法律空白;部分法律规则缺乏足够的可操作性，部分法律对市场主体权利、义务、责任的设置不统一，由此导致环境执法效果不佳。其三，目前我国污染物排放总量控制立法尚缺乏程序性规定，可操作性差。

二、我国发展低碳经济的前景分析

(一)国家日益从战略高度重视发展低碳经济

2009年9月22日，主席在联合国气候变化峰会开幕式上发表了题为《携手应对气候变化挑战》的重要讲话，明确表示中国“将继续坚定不移为应对气候变化作出切实努力”，同时强调中国将进一步采取四项强有力的措施应对气候变化，其中之一就是“积极发展低碳经济”。2009年8月，总理在国务院常务会议提出“要大力发展绿色经济，紧密结合扩大内需促进经济增长的决策部署，培育以低碳排放为特征的新的经济增长点，加快建设以低碳排放为特征的工业、建筑、交通体系”。与此相适应，我国积极制定并实施了减缓气候变化的《节能中长期规划》《可再生能源中长期发展规划》《核电中长期发展规划》《中国应对气候变化科技专项行动》《节能减排综合性工作方案》《节能减排全民行动实施方案》《2000－2015年新能源与可再生能源产业发展规划要点》《新能源与可再生能源产业发展“十五”规划》《能源发展“十一五”规划》《中国应对气候变化的政策行动》等规划与政策。在十一届全国人大常委会第十三次会议上，国家发改委提出，将绿色经济、低碳经济发展理念和相关发展目标纳入“十二五”规划和相关产业发展规划中。目前，有关部门正抓紧制定《节能环保产业发展规划》《新兴能源产业发展规划》《发展低碳经济指导意见》《加快推行合同能源管理促进节能服务业发展的意见》;研究制定促进绿色经济、低碳经济发展的财税、金融、价格等激励政策。

(二)中国的可再生能源相关行业发展迅速

据资料显示:中国是世界上最大的太阳能热水器的生产者和消费者，占世界总产量的50%和总安装量的65%，约95%的太阳能热水器的核心技术为中国公司持有;中国是世界上风力发电装机增长最快的国家，在不到8年时间里突破了1千万千瓦，年增长速度接近翻番。数据显示:2008年全国节能环保产业总产值达1.41万亿元，占当年GDP的4.7%。根据中投顾问产业研究中心测算，未来我国环保产业将继续保持12%～15%的年均增长速度。2010年我国环保产业产值预期将超过1.8万亿元，其中环保装备产值2600亿元，环境服务产值1000亿元，资源综合利用产值9600亿元，洁净技术产品产值3500亿元。［2］

(三)低碳技术投资呈增长趋势

中国最近几年用于“绿色行业”的风险投资差不多增加了一倍，占总投资的19%。2007年，中国的项目融资达到108亿美元，中国五大银行工业效率项目贷款达1063亿元人民币;清洁能源项目(不包括大水电)投资较2006年增长91%，达到108亿美元，据估计到2020年将达到2680亿美元，其中太阳能产业的开发利用世界领先。在2008年中国政府4万亿的经济激励计划中，环境基础设施建设、新能源开发和能效提高为重点投资领域。［3］

(四)工业节能、建筑节能稳步前进，减排潜力巨大

中国计划在“十一五”期间将单位GDP能耗降低20%，钢铁、有色金属、化工、建材等重点能耗工业领域的节能减排是实现这一目标的关键。据国家发改委公告，在中国四万亿经济刺激计划中，节能减排和生态建设方面的投资达到2100亿。［4］“十一五”规划中规定，建筑节能的目标为1.2亿吨标准煤，占全社会总节能目标的21%。根据《节能中长期专项规划》，到2010年，新建建筑应全面执行节能50%的设计标准，直辖市及有条件地区实施节能65%的标准，加上对400亿平方米既有建筑节能改造的需求，中国低碳建筑的总体市场规模将可能达到数十万亿元。

三、发展低碳经济的法律对策探讨

(一)用法律促进低碳经济发展的必要性分析

发展低碳经济、建设绿色国家关键是形成制度约束、体制约束，其中的法律制度是促进低碳经济建设的重要保障。2008年，英国政府颁布实施了《气候变化法案》，这使英国成为世界上第一个为减少温室气体排放、适应气候变化而建立具有法律约束性长期框架的国家。2010年5月，法国国民议会审议通过了新环保法(loiGrenelle2)，新环保法标志着法国在绿色增长领域的立法已经远远走在世界各国前列。日本是低碳经济立法最为完善的国家，不但专门制定了《环境保护法》《循环型社会形成推进基本法》《促进建立循环社会基本法》和《促进资源有效利用法》，还根据各种产品的性质分类别制定了《绿色采购法》和《家用电器回收法》。日本由于颁布一系列法律条令而收到了不错的成效。目前，我国在清洁生产、节能减排及新能源开发利用领域已经制定了《煤炭法》《电力法》《节约能源法》《可再生能源法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等法律，这些法律的出台与实施对于从节能减排、提高资源能源利用效率、大力发展新能源和可再生能源方面来支持低碳经济的发展具有突出的作用。但总体来说，我国在促进低碳经济发展的法律体系方面仍处于较为薄弱的状态，相关执法还不严格。为此，应以发展低碳经济为理念，从立法、执法方面入手，为发展低碳经济提供法律保障。

(二)我国促进低碳经济发展相关立法存在的问题

1．现有清洁生产方面的立法质量还有待提高。尽管我国颁布了为数不少的有关清洁生产方面的单行法律，但现有法律的部分条款仅具有倡导性的作用，缺乏力度，原则性的要求多，明确而有约束力的规定少，缺乏可操作性。立法时由于理论研究水平落后及部门之间利益纠葛等原因，对相当一部分条款不得不作了原则性的处理，这就导致某些法律规定既无大错亦无大用，被人戏称为“豆腐法”。更为重要的是，我国现行清洁生产方面的法律在相当程度上存在着体制、机制与法制相脱节的问题，一些法律在实质内容上既不解决执法的体制和机构设置，也不解决执行法律所需要的经费，又不直接涉及有利于环境保护的经济政策，致使法律实效大打折扣。［5］2．存在立法空白，有的重要环境领域无法可依，低碳经济立法的步伐有待加快。在化学物质污染、土壤污染、遗传资源的生态保护、生物安全、臭氧层保护、核安全、环境损害赔偿和环境监测等方面，还没有制定出法律或行政法规;在环境技术规范和标准体系上，也还存在着一定的规范空白。由于立法的空白，实践中出现了大量土壤污染、水质污染、动植物种群受污染物侵害的重大责任事故，有关主体却不能受到法律的追究。3．环境法律的修改工作较为迟缓。发展低碳经济离不开环境保护，我国现阶段部分地区生态环境日益恶化与我国环保立法的滞后有主要关系。最典型的就是1989年制定的《环境保护法》早已不能适应现实需要，但至今仍然没有修改。因此，亟须在科学发展观的指导下，对现行环境资源法律进行后评估，发现法律存在与当前形势不相适应的问题，抓紧研究修改，以增强环境法律的实效性。4．配套法规的制定跟不上法律实施的需要。在已经公布的28部环境资源法律中，授权性规范共计140多条，而目前已经制定出来的配套行政法规和规章加起来尚不足百部，平均完成率不足70%。另外一个突出问题是，很多配套的法规和规章是在法律实施很长时间以后才姗姗出台，而不是与法律同步实施，这显然不利于法律很好地发挥作用。

(三)具体的立法与执法对策研究

1．完善能源立法体系，增强法律的可操作性。首先，尽快完善以大气污染防治法为核心的相关法规体系。关于应对气候变化的立法模式，作者不主张制定新的专门性的“应对气候变化法”，而是主张在既有的法律框架下，通过完善大气污染防治法来构建我国应对气候变化的法律体系。这不仅是因为这样的立法模式可以节约立法资源，而且是因为其他发达国家的立法与实践经验为我国提供了充分的例证。其次，尽快出台一部综合性的能源基本法，即能源法。这主要是基于以下两点考虑:一是从能源的重要性上来看，合理的能源消费结构与使用方式，不仅会帮助我国降低温室气体的排放、减轻我国在温室气体减排上的国际压力，有利于我国实现向低碳经济发展模式的转变，还有助于提升我国的能源国家安全。二是从能源立法结构上看，我国虽已出台《节约能源法》《可再生能源法》《煤炭法》《电力法》等单行法，但是这些单行法都不是综合性的能源基本法，只是对能源问题的某些方面加以规定，并未涵盖所有的能源问题;此外，就是从上述能源单行法调整范围的角度出发，也存在立法主旨较落后、具体规则不适应社会经济发展的需要、对监管部门授权性规范较多、缺乏足够操作性等问题。［6］再次，健全与发展低碳经济相关的主要法律制度。我国应借鉴国外先进理论成果与实践经验，结合我国基本国情制定“低碳经济促进法”，明确规定我国发展低碳经济的指导思想、基本原则、具体的法律制度、责权利体系等，通过立法，明确政府、企业、公民在推进低碳经济方面的义务与职责，逐步将推进低碳经济发展的各项工作纳入到法治的轨道上，使发展低碳经济做到有法可依。［7］2.完善民商法、经济法、刑法、诉讼法与发展低碳经济相关的内容。(1)完善侵权责任法，加大对环境侵权行为的惩罚力度。对于环境侵权行为，应主观上采取无过错责任，赔偿标准则采取惩罚性赔偿，切实保护环境资源，保障受害者的合法权益。(2)完善《刑法》对重大环境污染事故罪的规定，作者建议将该罪规定为行为犯，即只要有污染环境、破坏环境之行为，无论是否造成严重后果，均应承担刑事责任。(3)在民诉法中确立公益诉讼制度，该制度有助于增加违法者违法成本，督促违法者改正违法行为，促使执法者正确执行法律，以弥补现行法律的不足。作者认为，在起诉时，应当放宽主体资格，只要存在危害环境之行为，国家机关、社会团体以及潜在的受害者均可起诉要求停止侵害、赔偿损失。(4)完善税法，积极稳妥地推进资源税改革。作者认为，发展低碳经济、调整产业结构，法律对策之关键在于推进资源税的改革，并以此来进一步推动节能降耗，实现可持续发展。现阶段我国市场上资源产品普遍价格较低，能源消耗成本代价较小，而利用资源税负的调整，提高经济参数，同时配合经济杠杆的调节作用，必能促使资源企业进一步提高回采率，带来开发企业之间更公平的竞争。同时，为加大低碳经济的刺激措施，对有关的低碳经济项目，可给予税收上减税政策的支持，以激励市场主体采用清洁生产模式。(5)完善财政法及社会保障法律体系。发展低碳经济，必须要淘汰一大批“三高”企业，关停一大批规模小的煤窑、火电厂、造纸厂等，必然面临落后产能企业被淘汰后，地方政府财政收入减少的大难题。如何保证地方政府一定的财政实力，杜绝被关停企业死灰复燃现象的出现，需要完善财政转移支付制度。如何保障被关闭企业职工生活的问题，也需要完善社保体系，让下岗职工在失业后能维持劳动力的再生产。(6)积极加强国际间交流与合作。防治大气污染、减缓温室效应需要国家间的紧密配合，经济发展模式由高碳向低碳转型在一定程度上也取决于国家间的合作。正如全国人大环境与资源保护委员会主任委员毛如柏所说:“低碳经济的发展不只是一个国家的事，一个地区的事，而是全球、全人类共同的事业，因此应加强低碳领域的国际交流与合作，打破低碳领域的技术转让壁垒、贸易壁垒。”［8］3．加强执法。(1)整合执法资源，提升执法者素养。加快低碳经济发展步伐，除了要完善立法，还需要加强执法。以往的执法中，为了平衡协调各执法机关的权力，政府将本来应该集中的权力分散到各个执法部门，结果导致各执法部门遇到利益蜂拥而上，碰上责任避之不及，执法权没有真正发挥应有的作用。我国部分省市最近几年频频出现的矿山安全事故就是明证。为此需要成立一个专门机构，统一环保、安监、工商等执法部门的职能，统合行政资源，形成合力，推进低碳经济建设。执法水平的提高，还与执法者素养有密切联系。各级人事部门应认识到提升执法者素养的必要性。应该改革用人制度，选拔政治思想过硬、专业知识丰富的人才到执法部门。政府还应加大执法部门的硬件建设力度，在执法部门配置先进的检测设备，大力提升执法效率。(2)严格执行清洁生产法规制度，促进循环经济发展。严格执行清洁生产法规制度，从源头上控制高耗能、高污染、低水平项目的建设，是发展低碳经济的重要切入点。为此应该严格执行《环境保护法》，对新建、续建高耗能、高污染、不符合产业政策的项目要坚决依法处置;对不执行“三同时”制度的企业不予竣工验收，不准投入生产;对市场主体违反法律、法规的规定，生产“三高”产品的行为要依法进行查处。从我国工业高消耗、高排放的现状来看，发展循环经济的潜力巨大。为此，我们应进一步贯彻落实《节约能源法》和《清洁生产法》，扩大强制性能效标识的实施范围，扩展节能产品认证范围，实施产品能耗限额，实行耗能产品最低能效标准，修订和完善主要耗能行业的节能设计规范。(3)完善节能减排的执法监督体系。频频出现的小冶炼厂、小煤窑、小造纸厂被关闭后死灰复燃的事件告诉我们，如果不解决“守法成本高，违法成本低”的问题，发展低碳经济压力将会很大。为此，我们应健全执法监督体系，改变以往“运动战”式的执法方式，使执法成为常态化、专业化、制度化、法律化。环保执法部门要依法加大执法检查力度，查处一批严重违反节能和环保法律法规的典型案件，在执法过程中要改变以往“以罚代法”的执法思路，严厉追究有关人员的行政责任，对触犯刑律的，应坚决移送司法部门处理;司法部门要对那些违反环保法规、触犯刑律的有关企业、人员进行严厉查处，要追究那些在执法过程中渎职的执法人员的刑事责任。发展低碳经济是一项系统工程，涉及机制、体制的改革，涉及生产方式、消费观念的转变，因而不同的国家有不同的发展模式与建设路径，作为一种全新的发展理念，低碳经济建设在我国刚刚起步，需要不同专业的学者结合国内外的研究成果进行深入研究。但是在低碳经济的理念下健全相应的法律体系，是发展低碳经济这一新的经济发展框架的主要内容之一，是国民经济可持续发展的制度性保障，更是依法治国理念在经济建设中的贯彻落实。